分类重建政府性基金的管理机制
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新修订的《预算法》第四条规定，“政府的全部收入和支出都应当纳入预算。这既是规范政府收支行为的需要，也是统筹财政收入、减轻社会负担的现实要求。但对照实践，我们遗憾地发现，不仅一些以公权力为依托、本质上具有政府收入性质的收入还没有纳入预算，即使已经纳入“四本预算”的政府收入，距离由财政部门根据国家经济社会形势发展的需要进行统筹安排也还有不少的距离。政府性基金即为其中一例。
我国政府性基金规模巨大。2014年，我国政府性基金就达到54093.38亿元，占当年整个财政收入的40%。资料显示，当年纳入政府性基金预算进行管理的各类基金共有45项（其中，以政府性基金目录的仅为25还是35项），类别复杂，性质迥异，令人眼花缭乱。“什么都有，几乎是‘第二预算’”，一位财政厅长如此说。因此，必须要对其分门别类、一一甄别，细加考察和分析，才能找出存在的真正问题，也才能寻找出妥善的改进之策。
在财政学基本原理中，所有政府收入不外乎四种形式：税收、使用者付费、国有资本（资源）收入、债务，通常简称为税、费、租、债。以此为标准，可将我国政府性基金分为以下几类。一是具有“准税收”性质的政府性基金，包括地方教育附加收入、城市公用事业费附加收入、文化事业建设费、城市基础设施配套费等9项。二是具有“租”性质的政府性基金，包括国有土地使用权出让收入和来自于国有企业的收入，如国有土地使用权出让金收入、中央特别国债经营基金、铁路电力资产变现收入、烟草企业上缴专项收入等10项。三是具有“使用者付费”性质的政府性基金，包括船舶港务费、长江口航道维护收入、无线电频道占用费收入、核电站乏燃料处理处置基金、废弃电器电子产品处理基金等11项。四是具有“价格”性质的收入，即主要通过加到电价、票价等价格中所产生的收入，包括农网还贷资金、铁路建设基金、民航发展基金、国家重大水利工程建设基金等10项。五是其它，如船舶油污损害赔偿基金收入、政府住房基金收入等，共计5 项。
一旦分类清楚了，针对不同基金项目应当采用何种管理方式就迎刃而解。综合而言，有以下几个方面：
一是将具有“准税收”性质的政府性基金调入一般公共预算。地方教育附加、城市公用事业费附加等政府性基金主要是用于了文化、教育、公益等方面，具有显著的公共性。理论和实务部门对此的共识是，这些支出应当由公共预算承担，相关收入自然也应当纳入公共预算。此举一方面可以从制度上保证相关行业、领域的正当资金需要，另一方面有利于消除这些基金的部门背景，达到规范政府收入秩序、严格财经纪律的目的。前不久，财政部已将11项类似基金调入了一般公共预算，就是适时应势所做出的必要调整。需要特别指出的是，在将这些基金调入公共预算的同时，必须统筹考虑这些收入与原来附加其上的母税之间的协调程度，保证在转入公共财政之后，不新增加社会负担。
二是将具有“租”性质的政府性基金纳入一般公共预算。政府性基金中的“租”，主要是基于我国土地国有制下背景下土地使用权转让、出租形成的收入，以及部分国有企业改制、上交等形成的收入。理论上讲，这些收入与现有国有资本经营预算所涉及的收入性质是相同的。鉴于其“国有”性质，这类基金也应适时并入一般公共预算。特别是考虑到土地出让的净收入并不高、且现有土地出让金已有相当部分用于一般公共支出的情况，就更是如此。
三是清理整顿“使用者付费”性质的政府性基金。总体而言，目前政府性基金中的“使用者付费”项目，除了一小部分过时陈旧之外，大部分征收的必要性、合理性还是比较明显的，特别是近年来新增的无线电频道占用费收入、废弃电器电子产品处理基金、核电站乏燃料处理处置基金等。对此，应当具体问题具体分析。一是对一些收费时间过长、收费理由基本消失的基金，应当马上取消，典型的如散装水泥专项资金、新型墙体材料专项基金等。二是对应当保留的基金项目，要建立收费项目的核定、收费标准的定期评估与调整机制，以保证收费符合实际。三是加大信息公开力度，保证这类基金的专款专用性质，如有结余，要么降低收费标准，要么调入当年结余，由财政部门统筹安排使用。
四是建立、完善公共定价机制，明晰国家重大工程项目的成本补偿机制。政府性基金中具有“价格”性质的部分，所占的资金比重大，社会关注度高，管理上确有诸多需要深挖、改进之处。表面上，这类政府性基金是加价收入，实质上是国家层面重大基础设施建设项目的成本补偿问题。长期以来，我国类似于南水北调、民航、铁路等重大工程建设项目的资金来源，主要是财政支出和银行贷款，缺口部分通过设施投入使用后的加价收入进行弥补。项目建成后的营运、管理、维护等日常支出，既有来自价格收入部分、也有国家财政补贴的部分，相互之间的数量关系比较含混，难以明白表述。究其实质而言，这实际上是公共事业的定价机制不健全、不科学的表现之一。鉴于我国公共企业众多、公共事业量大面广，且随公私合作机制（PPP）的推广应用，可以预计，未来有更多与公共定价有关的议题走上舆论前台。因此，应当逐渐完善我国的公共定价机制。具体而言，要明晰化国家重大工程建设项目的成本补偿机制。建设成本这一部分，要将国家投资之外的贷款或债务部分作为收费定价的“天花板”因素，建立债务与价格之间的准确的数量关系并定期进行调整，由此可望建立一个收费与成本之间随时间、余额甚至物价变化而动态调整的机制。针对重大建设项目建成后的营运、维护部分的支出，要按实际发生计入成本，据实定价，明白公示。与此同时，还要通过一系列制度建设，保证成本信息的真实可靠、公开透明。
总之，政府性基金作为我国财政收入的一个有机组成部分，必须实质性地明确其“财政属性”。一方面，要破除其“收、支、用、管”一体化的陈旧管理机制，将其全面纳入财政统一管理链条之中；另一方面，要在对政府性基金进行科学分类的基础上，分门别类，重建政府性基金的相关管理机制，以适应全面深化改革、落实新《预算法》、全面规范政府收支行为的时代需要。
（作者系国家行政学院教授、博士生导师）