循环经济的税收政策亟待改进
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【摘要】 循环经济是一种以资源的高效利用和循环利用为核心的可持续发展的经济模式。循环经济的发展可以直接推动两型社会的发展，需要全社会的理解支持和全程参与，而税收优惠政策对支持和扶植循环经济的发展起着至关重要的作用。本文分析了目前税收优惠政策的局限性及存在的问题，并提出了相应的改进措施。
一、引言
建设两型社会（资源节约型和环境友好型社会）的核心内容是要提高资源利用效率，减少对生态环境的负面影响，实现人与自然的和谐共生，而大力发展循环经济是实现上述目标的重要途径。所谓循环经济，国家发改委对此有一个定义：“循环经济是一种以资源的高效利用和循环利用为核心，以‘减量化、再利用、资源化’为原则，以低消耗、低排放、高效率为基本特征，符合可持续发展理念的经济增长模式，是对‘大量生产、大量消费、大量废弃’的传统增长模式的根本变革。”这一定义不仅指出了循环经济的核心、原则、特征，同时也指出了循环经济是符合可持续发展理念的经济增长模式，抓住了当前中国资源相对短缺而又大量消耗的症结，对解决中国资源对经济发展的瓶颈制约具有重要的现实意义。
2008年11月2日，武汉循环经济研究院在青山区挂牌成立。该院的成立，标志着武汉循环经济发展进入了一个新的发展阶段。近两年，武汉市循环经济的发展取得了一系列成就，从资源的开采、产品的生产，到废弃物的利用等各个环节，做到了全方位的节能减排增效。2010年，武汉市11家清洁生产企业通过审核，6项关于生活垃圾卫生填埋等节能减排发明专利、7项甲烷和一氧化碳气体激光分析等项目纳入技术研发项目，9项关于污水处理、废水气回收以及高强耐水石膏砖等技术已经转化并推广使用，完成4项水资源综合利用项目。2011年计划完成10家清洁生产企业的审核，6项专利、4个技术转化和推广项目，4项水综合利用项目。青山区国家级循环经济试点园，已经启动196亿元7大类共62个项目的建设，大东湖生态水网构建项目一期投资已达89亿元，武汉新港已启动16个项目。以上数据说明，循环经济能以尽可能小的资源消耗和环境成本获得尽可能大的经济和社会效益，从而使经济系统与自然生态系统的物质循环过程相互和谐，促进资源永续利用。发展循环经济就是要完成“资源—产品—废弃物—再资源化”的过程，这当中的每一步都需要有相关的税收政策与之配合，从而逐步形成低投入、高产出、少排污、可循环的循环经济发展机制。
二、与循环经济发展相关的税收优惠政策的局限
1、增值税方面
一是对部分自产货物实行免征。包括再生水、以废旧轮胎为全部生产原料生产的胶粉、翻新轮胎、生产原料中掺兑废渣比例不低于30%的特定建材产品（指砖，不含烧结普通砖、砌块、陶粒、墙板、管材、混凝土、砂浆、道路井盖、道路护栏、防火材料、耐火材料、保温材料、矿岩棉等）。二是对部分自产货物实行即征即退。包括以工业废气为原料生产的高纯度二氧化碳产品；以垃圾为燃料生产的电力或者热力；以煤炭开采过程中伴生的舍弃物油母页岩为原料生产的页岩油；以废旧沥青混凝土为原料生产的再生沥青混凝土；采用旋窑法工艺生产并且生产原料中掺兑废渣比例不低于30%的水泥。三是对部分自产货物实行即征即退50%的政策。包括以退役军用发射药为原料生产的涂料硝化棉粉；对燃煤发电厂及各类工业企业产生的烟气、高硫天然气进行脱硫生产的副产品；以废弃酒糟和酿酒底锅水为原料生产的蒸汽、活性炭、白碳黑、乳酸、乳酸钙、沼气；以煤矸石、煤泥、石煤、油母页岩为燃料生产的电力和热力；利用风力生产的电力；部分新型墙体材料产品。四是对销售自产的综合利用生物柴油实行先征后退政策。五是对污水处理劳务免征增值税。
虽然增值税对循环经济的优惠政策很多，但这些政策仍然存在力度不够、与增值税主体税种地位不符的问题。具体表现在：一是增值税优惠方式限定太多，不彻底。例如同样的自产项目，有的免征，有的即征即退，有的先征后退，或减半退，且退税手续繁杂，一个企业退税需提供的资料达二十多项。二是减免项目标准限定太严，操作复杂，能享受优惠政策的少。例如对污水处理劳务免征增值税。污水处理是指将污水加工处理后符合GB18918—2002有关规定的水质标准的业务。这一规定明确企业对污水进行处理后，是否能享受此项优惠政策，是以能否得到相关部门认定为依据的，也就是说并不是所有污水处理后能用于生产生活的都能享受税收减免，这个标准是否太严格、太单一值得商榷。本文认为，随着增值税在整个社会影响越来越大，税收优惠政策覆盖面也应该越来越广。
2、消费税方面
按照2009年施行的《消费税暂行条例》规定，高能耗、不可再生以及不利于环境保护的消费品如摩托车、小汽车、汽油、柴油、鞭炮、焰火、木制一次性筷子和实木地板等商品已纳入消费税的征税范围。值得一提的是，为促进替代污染排放汽车的生产和消费，条例规定对生产销售达到低污染排放值的小轿车、越野车和小客车减征30%的消费税。此外，含铅汽油、无铅汽油分别按1.4元/升和1元/升的单位税额区别征收消费税，高尔夫球及球具、高档手表和游艇等国家不予鼓励的新兴奢侈消费行为也纳入了征税范围。
虽然消费税对创建两型社会、促进循环经济发展具有推动作用，但随着消费税中相当一部分应税商品的时效性和一部分非应税商品的危害性的日益凸显，消费税的缺位问题也逐渐显现。例如税率设计不科学。汽油、柴油、木制一次性筷子和实木地板等稀缺资源构成的消费品对环境有较大危害，其税率却太低，达不到抑制乱消费的目的。对高尔夫球及球具、高档手表和游艇等国家不予鼓励的新兴奢侈消费行为设计的税率也太低，达不到抑制高消费的目的。还有一些高消费、高污染和高噪声行业应纳入消费税征收的范围。例如造纸业、餐饮和KTV等。
3、所得税方面
现行企业所得税中鼓励循环经济发展的税收优惠政策有许多，如企业从事符合条件的环境保护、节能节水项目（包括公共污水处理、公共垃圾处理、沼气综合开发利用、节能减排技术改造、海水淡化等）的所得，自项目取得第一笔生产经营收入所属纳税年度起，第一年至第三年可免征企业所得税，第四年至第六年可减半征收企业所得税；企业实际购置并自身实际投入使用环境保护、节能节水、安全生产等专用设备的，可按该专用设备投资额的10%在企业当年的应纳税额中抵免，当年不足抵免的，可以在以后5个纳税年度结转抵免；固定资产加速折旧的优惠；企业研发费用加计税前扣除的优惠；高新技术企业的优惠；技术转让所得的优惠等。
虽然企业所得税中鼓励循环经济发展的税收优惠政策有许多，但其减免的力度和范围都还不够。环境保护、节能节水项目的所得只在六年内享受减免，六年以后企业同样还是生产这种产品，却不能享受优惠政策，其实这些项目是企业长期利用资源行为，但却因为税收政策的原因，促使企业行为短期化。由于节能、环保和综合利用产品目录的限制，还有许多再生资源利用和废弃物利用的产品没有享受到优惠政策。再加上这些产品认定部门的不确定性，导致企业申报办理产品认定困难重重。
三、适应循环经济发展的税收优惠政策亟待改进
随着我国环境资源形势的持续恶化，经济发展与生态环境保护之间的矛盾更加尖锐，相关税制的调节作用越来越重要，本文认为现行税收政策可从以下几个方面加以改进。
1、建立统一循环经济税收联动机制
循环经济作为一种经济运行模式，应该有相对应的税收联动运行管理机制，用于全面指导循环经济的正常发展。全国应建立统一税收循环经济联动机制，各省、市、自治区成立相应的机构，负责循环经济各个环节的资源和再生资源的管理、监控、认定、检测、税收政策的研究和管理，改变目前对一个再生资源行业和产品由多个部门进行认定和检测的状况，统一由一个机构认定和检测，以确定行业是否达标或产品是否限制生产。同时，研究循环经济不同环节、不同产品应采取的税收优惠政策，有的放矢地制定和执行税收优惠政策，使企业—相关产业部门—税务部门之间形成长效沟通机制，保障循环经济正常发展。
2、全面彻底实行税收优惠政策
一方面应实现税收优惠广覆盖、全减免。对循环经济各个环节所涉及的行业或产品，只要是涉及到的税种，包括增值税、资源税、企业所得税及地方各税种，一律给予全额免征的税收优惠，取消现行的即征即退、先征后退等其他减免方式，且优惠政策不限定时间。另一方面，应对高能耗、不可再生稀缺资源的开采、不利于环境保护的消费品和奢侈消费制定高税率。例如，消费税中相关税目应征收高额消费税，抑制高消耗和高消费。
3、完善税收优惠政策监控机制
实行全面彻底的税收优惠政策后，加强事后监控显得尤为重要。首先，应建立税收优惠政策评估机制。对享受循环经济优惠政策的企业或产品项目应定期和不定期地进行纳税评估。对企业在执行中出现的偏差及时纠正，引导企业正确执行优惠政策。其次，要实施日常稽查评价机制。对企业进行日常稽查，按稽查结果分类管理。企业财务核算健全、政策执行准确的，继续享受优惠政策；弄虚作假，享受减免税优惠政策的，取消其资格。最后，还应建立服务机制。在对企业进行监控和稽查的同时，进一步做好纳税服务。税务部门和循环经济管理部门要与企业保持密切联系，及时了解企业循环经济政策落实情况，提供全方位的服务，保证优惠政策落实到位，使各项税收政策对循环经济的运行真正起到调节作用。
【参考文献】
[1] 中华人民共和国循环经济促进法[Z].中华人民共和国主席令第4号.
[2] 中华人民共和国企业所得税法[Z].中华人民共和国主席令第63号.
[3] 中华人民共和国增值税暂行条例[Z].中华人民共和国国务院令第538号.
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[5] 刘效仁：小议“减量化、再利用、资源化”[N].河北日报，2009-11-19.
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