对江西省大中型水利水电工程建设移民安置工作的新思考
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江西省是全国水库移民大省之一，已有大型水库25座、中型水库224座，移民156万人。近年来，随着我省经济的快速发展，特别是在国家拉大内需政策的激励下，我省新建大中型水利水电工程建设项目有如雨后春笋，大幅增长。目前，我省在建的峡江水利枢纽、洪屏抽水蓄能电站、石虎塘航电枢纽等10个大中型水利水电项目，总库容约29亿立方米，总装机318.45万千瓦，项目总投资约250亿元，水库淹没涉及5个设区市15个县(市、区)49个乡镇271个行政村，规划需搬迂安置移民37240人，生产安置移民32207人，移民总投资约6l亿元。这些水利水电项目的建成，必将对我省防洪、发电、灌溉、供水、生态等方面产生巨大效益，为我省经济社会可持续发展做出积极贡献。
2011年1-8月份，我处分别到峡江、吉水、安福、万安、会昌、于都、信丰、铅山、靖安、武宁、芦溪11个在建和拟建大中型水利水电工程建设项目的所在县进行调研。通过调研，我们感受到，我省水库移民安置工作总体情况良好。结合扶贫开发为特点，以打造移民安置示范点为看点，以“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整沽、管理民主”为目标打造移民新村为亮点，为移民群众的生存与发展创造了基本条件。特别是近几年，我省扶贫和移民工作的整合，工作力度的加强，项目资金的倾斜，使移民在搬迁安置后获得了可持续发展的能力。呈现出水库移民工作新局面，移民新村新气象，移民群众新风采。同时，我们也深深感到，由于省、市、县的高度重视，加上我办在工作中创新思路，全省大中型水库移民的住房条件、基础设施、交通环境等虽比搬迁前有了很大改善，但库区要发展和稳定，移民要脱贫和致富，其生存条件、后续发展等仍然面临着许多困难和问题。必须以科学发展观为指导，按照构建和谐社会和建设社会主义新农村的要求，运用“退人还山”的办法来探索仍留在库区移民工作的新路子。
一、存在的困难和问题
1、地质灾害严重，生存条件差。我省是全国12个山体滑坡、崩塌、泥石流地质灾害危害严重的省份之一。而库区受自然因素和水库蓄水等人为因素的影响，库区地质灾害也存在诸多隐患。目前，全省农村有包含仍留在库区移民在内的8.16万人处于地质灾害的严重地区，生命财产安全受到严重威胁。
2、耕地面积减少，就地发展难。征地移民搬迁后，就后靠移民来说，一是人均耕地面积比搬迁前减少，生产安置后的土地，特别是通过抬田改造的耕地，多属贫瘠、低产、旱涝灾害频发之地，土地产出难以养活移民。二是产业开发难。扶持移民发展的产业主要是柑、猕猴桃、蔬菜、畜禽、渔业等。由于受条件和容量的限制，这些产业只在少数移民村和一些大户中取得成功，且难以实现持续增收。加之，随着人口的不断增加，环境的承载能力不断减弱，发展更加困难。三是基础设施建设和社会事业发展成本高，效益低，维持运行困难。
3、土地调整难度很大。现行的移民安置模式主要还是以有土安置为主，有土安置就涉及到调剂土地，要调剂土地就意味着安置区本地农户土地的减少，因此，土地调整难度非常大。特别是现行政策中明确了移民有土安置耕地数要达到搬迁前的人均耕地，更凸显了这一矛盾。
4、补偿标准相对较低。目前，国家对移民采取前期补偿补助和后期扶持相结合的办法，难以完全按照市场化的运作模式，达不到市场等价交换的赔偿程度，因此，补偿标准相对来说还是偏低。
5、整体搬迁时间跨度较长。由于水利水电工程自身的特点，因此涉及移民一般较多且相对集中，特别是像峡江水利枢纽这类大型水利水电工程，搬迁难度大、时间跨度长，更易在移民安置实施过程中引发一些问题。例如移民安置补偿标准、方式一般是在项目规划阶段制定的，从项目规划到项目核准，再到移民安置工作全面铺开，时间跨度2-3年，有的长达4-5年，工程越大，时间越长，人工物价上涨等各种情况变化越大，容易造成移民安置工作实际实施困难。
6、“农转非”移民不能享受直补有失公平。“农转非”可分两部分人：一部分是政策性的“农转非”，有些非农移民，他们虽然户口转了，但仍生活居住在农村，过着“日出而作，日落而归”的真正农民生活，却无法享受现金直补，心里不平衡；还有相当一部分“农转非”的移民，现处在“种田无土地、就业无岗位、经商无能力、生活无出路”的尴尬境地，他们要求享受现金直补的呼声也很高。
二、导致问题的主要原因
造成我省库区移民问题的原因是各方面的、复杂的，但从发展理念、政策体制、工作思路等方面看主要有以下原因。
1、在安置理念上存在偏差。一是过于片面强调服从国家建设的需要。由于历史的原因，
“”期间的“政治移民”只考虑移民从聚居地搬出，很少考虑移民今后的生存和发展出路问题，集中远迁的又没有征用足够的土地，部分异地搬迁的移民难以融入安置地，出现返迁。在搬迁上采取行政手段，搞强迫命令和政治运动，忽视了移民的切身利益。二是片面追求经济发展速度，忽视乃至牺牲移民的利益。如安福县东谷水电站和武宁县下坊水电站，移民安置工作未经移民主管部门验收就蓄水发电了，移民安置工作存在诸多问题，给当地政府和移民管理机构的工作带来了很大的困难，常有移民扬言要到省政府上访，造成了新的不稳定因素。
2、在安置政策上不合理。一是补偿标准相对偏低。由于以往受“重工程，轻移民”思想的影响，国家或业主往往以最少的投资换取最大的回报，于是在水库淹没处理设计时往往取规定标准的下限值，补偿标准低。二是后期扶持资金偏低。就按现有的国家移民后期扶持政策，移民每人每年补助600元，每月只有50元。这在物价上涨的情况下，显然是杯水车薪。三是移民直接受益偏小。过去，在实际工作中，由于政策和管理体制的原因，中间环节多，一些理属移民的资金难以全部及时到位。四是移民享受惠农政策偏难。电站水库淹占了移民的耕地，致使移民无法享受到国家现行的粮食直补和免农业税等惠农政策。另外，在我省没有把扶贫开发和移民工作整合之前，移民由移民机构管，享受了移民政策，没有引起地方政府和其他有关部门的足够重视，很多移民得到的扶贫开发项目和资金较少，绝大多数移民享受不到“国民待遇”。五是移民部门“孤军作战”，各有关部门难以形成合力。由于移民工作难以出政绩，相反容易出乱子，因而各级各部门存在不同程度的畏难情绪，部门的项目和资金很少向库区投入。仅靠移民部门孤军作战，势单力薄，移民资金既要用于库区的农业开发、科技推广、文教卫事业发展，又要用于水电路设施建设、生活困难救济等，资金投入极为分散。
3、在工作思路上有局限。一是以前过于强调就地进行土地资源开发。本
来土地资源就十分有限，加之电站水库淹没占地，库区环境容量就更小，可用于移民生产开发的土地资源更是少之又少。但过去库区各级在扶持移民生产开发上，往往局限于土地上，导致重复投资和重复开发，土地产出投资效率低；加之有的移民生产技术水平低下，劳动生产率不高，即使再加大投入，也没有多大效益。二是偏重依赖种植业和养殖业开发。三是库区社会经济发展没有社会很好纳入当地社会经济发展统一规划，形成“两张皮”。四是针对移民不同情况采取分类措施不移。五是人力资源开发滞后。
三、对策及建议
我省是欠发达地区，而库区则是欠发达地区的贫困地区，移民是贫困人口中的特殊社会群体。因此，移民工作是一项涉及国家经济社会发展、构建和谐社会、建设社会主义新农村的长期而又艰巨的历史任务，必须引起各级政府的高度重视，必须创新工作思路，加大工作力度，坚持不懈地抓好落实。
1、要进一步提高做好水库移民安置工作的认识。
据不完全统计，在水库移民中，农民占移民总数的95％以上。因此，做好水库移民安置工作，是促进城乡协调发展、地区协调发展，贯彻落实科学发展观的重要工作，是帮助移民脱贫致富、促进库区发展，推进社会主义新农村的要求；是维护农村稳定、社会安定，构建社会主义和谐社会的需要；是保障新时期水电事业持续健康发展，推进社会主义现代化建设的重要条件。
2、要把坚持“以人为本”作为移民工作的指导思想。科学发展观的核心是以人为本。因此，发展水利水电的成果理应惠及作出贡献牺牲的库区，并且应当优先重点照顾库区移民。一方面，对于没有按国家规定标准充分考虑移民利益的水利水电项目坚决不批；水利水电项目移民安置工作没有验收的不能蓄水发电；对于超出规划设计造成移民利益损失的要及时足额补偿；对于移民的利益要纳入国家和地方财政预算和水电企业经营成本。另一方面，对库区的基础设施建设、社会事业发展和产业开发，要紧紧围绕移民的增收、满意度和幸福指数来开展工作，既要充分考虑当前利益，又要考虑长效机制。
3、要把退人还山作为移民工作的一个模式。库区的退人还山，就是要以移民开发为契机，运用退耕还林、扶贫开发等政策对移民实行分类安排，通过教育培训、低保、劳务输出、移民搬迁等一系列综合措施，分步实施，把多数人口逐步转移到城镇去学习、就业和发展，或就地、就近转移劳动力从事非农生产，实现增产增收。同时，在稳定承包责任制政策和群众自愿的前提下，对田土、山林、水面进行有序地流转整合，调整产业结构，实行适度规模经营和科学管理，提高劳动效率和经济效益。建立长效机制，不断减少移民，减轻人口对库区山林环境的压力，实现移民脱贫致富与库区生态建设的互利共赢、我们认为，“退人还山”是贫困山区移民改变贫困命运的重要出路。首先，库区的现实状况需要移民寻找新的发展出路贫困山区移民大多分散居住在地质灾害重、生存条件差、空间狭小、产业发展潜力不大的地方，而这些地方的基础设施建设投资火、成本高、效益低，就地脱贫可以说是难上加难，且极易返贫。其次、“退人还山”有可靠的资金作保障，基本可行。这些年来，国家和省安排了不少铃金，这些资金的使用为解决移民生产生活问题发挥了重要作用，但效益不尽人意。不少移民工作部门认为，国家拿巨资用于偏远山区移民的基础设施建设和发展潜力不大的产业开发，移民难以直接长期受益，倒不如拿出一定的资金实施“退人还山”，采取“分类安排，逐步转移”的办法解决库区移民问题。我办现在正在实施的深山区移民工作的成效，已经充分表明了这项工作的有效性。
4、微整移民政策和完善工作机制。移民安置丁作是一项系统工程，牵涉面广，政策性强。做好移民安置工作，必须既要落实好现有的移民政策，又要调整和完善现有移民政策，同时还要不断完善和健全工作机制。一是要加大对移民政策的落实力度。建议将移民资金重点投向口粮直补、项目扶持、养老救助和智力移民四个方面。在项目扶持上，移民资金只能“雪中送炭”，不搞“锦上添花”。在资金使用上，移民资金必须专款专用，严防把移民资金当“唐僧肉”，严防乱开口子、乱批条子。二是要坚持分级负责原则，统一全省水库移民管理。对于全省范围内水库，要不分省库和地库、不分大库和中库，统一确定移民扶持方式和制定投入标准。要加大超蓄淹没和地质灾害治理力度，确保移民生命财产安全，这方面工作我省正在进行之中，并取得了很好的社会效果。三是要切实加强组织领导，形成齐抓共管合力。要把移民工作列入各级党委政府考核评价体系，以引起其重视，同时还要各级各部门密切配合。安排到农村的扶贫、水利、交通、以工代赈、财扶等惠农资金，要按照移民人口占农村人口的比例切块安排，打捆使用。四是要将库区经济发展和社会发展统一纳入各地的国民经济和社会发展规划。
5、探索安置新思路，建立长效补偿机制
当前我国对农村移民征用土地的补偿标准是按照被征用土地前3年平均年产值的基数乘以规定的倍数计算出来的，这种计算方法只考虑了土地生产力的价值，没有体现土地使用权的价值，在计算农村移民征地补偿投资时还应考虑土地使用权的权益价值。因此，一是完善征地补偿政策。诚然，有土安置是移民搬迁最安全、最保险的一种安置方式，然而，随着土地资源越来越珍稀，调整土地难度越来越大，这一方式的实际可操作性正逐步减弱。所以，对土地补偿的标准，也应随着土地年产值的提高而提高，二是探索建立水库移民与水利水电工程的长期依存关系。水利水电工程业主帮助失地农户转型，培训其他生产技能，开发利用水库相关生产资料等方法，减少了水库移民安置对土地的需求，进一步发挥和分配资源优化配置带来的经济效益。三是试点实行一次性补偿与长期补偿相结合的方式进行征地补偿制度。考虑到移民搬迁安置后的生产生活的恢复和发展需要一个长期的过程，条件成熟的地方可以参照其他省区的做法，对失地移民的土地补偿改一次性补偿为长期补偿。让移民群众真正分享水库工程的效益。四是强化对移民后期扶持的力度，帮助他们恢复和发展生产，提高生活水平，尽快达到或超过原有生活水平，解决移民的后顾之忧。
6、规范业主行为，增强社会责任感
业主投资，要有回报，毋容置疑。但业主是一次投资，长期受益。移民是特殊的群体。所以，移民在享受国家后期扶持政策关怀的同时，我们的业主要懂得感恩，在享受投资回报的过程中，要感恩移民，回报社会。为保障移民的权益，我们在起草制定《江西省大中型水电工程建设征地补偿和移民安置管理实施办法》中，明确规定“移民安置验收合格后，组织单位或主持单位应出具合格证书。有关单位凭合格证书方可对大中型水利水电工程进行阶段性验收和竣工验收。移民安置未经验收或者验收不合格，有关单位和部门不得对大中型水利水电工程主体工程进行阶段性验收和竣工验收。”
总之，要想做好移民安置工作，我们各级移民主管部门要给移民一个“清清楚楚的政策”，一个“明明白白的流程”，一个“规规矩矩的操作”，一个“公公正正的结果”，一个“实实在在的保障”。移民工作者要练就“三勤四心”基本功，即：手勤、腿勤、嘴勤，诚心、细心、婆心、暖心。作为移民工作机构，要按照国家和省里的有关法规和政策，与省直有关部门密切配合，力求做到：在前期工作阶段，要充分维护移民群众的知情权、尊重当地政府的话语权、审查安置规划的可行性、把握连带影响的可控性；在安置工作阶段，要严格监督规划执行、把握实施进度、协调重大问题、维护工作秩序；在验收工作阶段，要严格实行分级验收、认真履行政府审计、按时落实安置条件、如实评价安置效果。
[作者简介]
刘卫东，江西省扶贫和移民办水库移民安置处处长。