环境保护财政资金的使用及呈报现状探析

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摘要：近年来，随着环境问题越来越受到各个国家的重视，与之相应的环境信息披露也成为政府部门及社会公众关注的焦点。本文以环保单位为主要研究对象，通过对这些单位中环保财政资金使用现状的分析，发现了目前环保资金使用及信息披露中的一些不足，并针对弊端提出了相应的改进意见，最后以河北省为例介绍了地方政府已实施的环境保护财政资金绩效评价实践。

关键词：环保财政资金信息披露建议

导言

近年来，随着环境问题越来越受到各个国家的重视，与之相应的环境信息披露也成为政府部门及社会公众的必然要求。目前，会计界和审计界对环保信息使用及披露状况的关注主要集中于上市公司中，而对上市公司之外的企事业单位的环保信息关注较少，鉴于此，本文以环保企业为主要研究对象，分析了环保资金在这些单位中的使用及披露现状。在污水处理厂及垃圾处理厂等环保企业中，环保资金的重要来源是财政拨款，因此，环保财政资金所涉及的会计呈报就成为表现环保资金使用绩效的重要手段，也是推动环保专项资金绩效评价的实践基础之一。

环境保护资金有广义和狭义之分。广义的环境保护资金是指所有用于环境保护方面的资金，包括各级政府、机关团体、企事业单位和个人的资金。狭义的环境保护资金，则主要是指政府部门向企业征收的排污费而形成的中央环境保护专项资金和地方环境保护专项资金(秦玉熙，2005)。到目前为止，中央财政用于环境保护方面的资金主要指的就是狭义的环境保护资金。

近几年来，国家越来越重视环境污染治理工作，建立健全了一大批环保产业，如污水处理企业、垃圾处理企业、退耕还林、水域治理等。这些环保产业的资金来源多种多样，在中国当前的经济环境下，政府财政拨款是诸多资金来源的重要部分，原因在于，就目前环境保护阶段和市场经济而言，政府在建立生态补偿中的作用绝对是主要的，政府不仅要建立生态补偿机制的法规，而且在很多情况下依然是生态保护与建设的主要“买单”人，如建立生态补偿专项资金。只有在一些受损方和受益方十分明确的前提下，才可以充分发挥市场在建立生态补偿中的调节作用[1]。很多环保单位(如污水处理厂、垃圾处理厂等)属于国家的基础设施，而基础设施的资金来源则主要是国家财政拨款、银行信贷以及地方政府的配套资金。而且，从目前的地方实践来看，政府资金在建立生态补偿机制中也起到了主要的作用，环境保护等纯公用产品的投资，是地方政府基础设施投资的重要投资方向，也是未来财政投资结构优化改革中的重点。地方政府环境保护投资，无疑能够提高当地环境质量。

一、环保财政资金的使用现状

根据有关法律、法规的规定，财政资金应当专款专用。但在当前，财政专项资金使用中还存在一些不容忽视的问题。突出的是：

(一)环保专项资金筹集尚未到位

财政专项资金的来源不尽相同，有些是向特定对象筹集的，有些是由财政预算内外资金安排的。从审计情况看，目前许多专项资金的筹集是不到位的。我省环境治理资金的主要来源是排污费，但许多市县未按规定开征排污费，大量排污单位未纳入征收范围，同时排污费征收中违规减免、协商收费等情况较普遍，影响了环保资金的筹集。而且，有些地市的财政配套资金不能及时到位。

(二)环保队伍日益臃肿，经费却非常有限，环保资金成了“香饽饽”

环保资金的征收和管理使用主要由环保部门来负责，而环保部门的人员经费应由财政解决。近几年来，有些县市的环保人员增幅较大，人数缺乏必要的控制，致使环保队伍不断扩大，这直接影响到了环保资金的正常使用。在我国，环保人员的收入来源主要是环保补助资金，而这部分资金的来源则是环保部门征收的排污费，在排污费收入较多的地区，环保人员的开支尚可维持，而在那些排污费收入较少的地区，连环保人员的基本经费支出都存在困难，更不用说污染治理经费了。因此，控制环保人员的超编现象是防止环保资金被挪用的重要一环。

(三)环保专项资金的使用效率亟需提高

目前，在环保资金的使用中存在着以下的弊端：未专款专用、拨款不及时、资金大量闲置，资金效益难以提高。尽管专项资金的最大特征就是专款专用，但无论资金数额大小，几乎每一项资金都不同程度地存在被挤占挪用的现象。据有关部门统计，在现行的预算方式下，很多单位负责人单位经费超支较大为理由，故意挤占挪用环境保护专项资金，有的单位用于弥补差旅费、办公费、邮电费等公用经费开支，另外也有的单位将这些资金改变性质和用途，挪作它用。

(四)对环境监测资金投入不足

按照现行的管理办法，环境保护专项资金在使用中，对其支出范围和用途做出了一系列的规定，但却缺乏相应的支出标准，对各方面的支出缺乏规模控制，导致预算执行中随意性大，资金监督流于形式。而且，从资金申请到项目确定和资金分配等一系列环节中，可能会出现行政不当干预等，从而难以保证专项资金获取较好的使用效益。

二、环境保护财政资金的呈报模式

为规范环境保护财政资金管理，提高环境保护财政资金的使用效益，国家要对这些环保产业的资金使用情况进行监督和控制，以切实保证专款专用和无偿使用，严禁截留、挪用或转作他用。为达到监督和控制的目的，国家要求环保产业部门要定期向外披露资金的使用信息，这也就涉及到了环境保护财政资金的会计报告问题。

目前，我国尚未形成完整、规范的环境会计信息披露制度，在环境信息的披露上还存在着许多不完善、不统一之处，这种状况在行政事业单位的会计信息呈报中表现的也越来越突出。通过课题组的调研，大体来说，我国环境保护财政资金的披露现状可以从以下几个方面表现出来：

(一)报送的及时性

据调查，在环保财政资金拨付后，约有一半以上的用款单位选择偶尔在相关部门要求提供时才向财政部门或环保部门提供有关资金拨付或使用方面的信息，约有40％的资金使用单位选择定期向财政或环保部门提供环境会计信息，几乎不存在从不提供任何环境会计信息的单位。

(二)报送的对象 　目前，很多地方上的环保资金使用单位在报送会计报表时，先报送给同级建设局、财政局和环保局，经汇总后再统一向相应的上级部门报送。向审计部门提供环境会计信息的单位较少。

(三)报送的方式 　在环保资金使用单位所报送的会计报表中，约有70％的单位选择资产负债表、损益表和现金流量表以外的其他方式作为向上级部门报送的主要方式，也就是说，在报送方式中，以物量信息(即非货币信息)和记述性信息为主，少数报送货币信息的单位中则以报送资产负债表为主，财务报表附注次之，报送最少的是损益表方式。

(四)报送的内容

在报送内容方面，报送单位主要提供的是资金投入或工

程项目进度，其次就是资金拨付使用情况和资金投向，相比较来说，有关财政资金绩效信息披露得很少。

通过上述四个方面的分析，我们可以总结出：首先，环境保护财政资金的使用状况在报送的时效性方面还存在着不足，环境会计信息滞后。很多单位只有在被要求的情况下才会提供环保部门以及财政部门所需要的资金使用信息，这样就可能使得环保财政资金使用上的弊病被长期隐瞒，贻误了最佳解决时机。其次，在报送的对象上，只向建设或财政部门报送，忽视了审计部门的功用，将审计和财政割裂开来，不能使其联手发挥监督管理的作用。最后，在报送方式和报送内容上，现有的单位多采取尽量简化的方式，报表能少则少，内容能简则简，很多本应重点披露的信息都被省略了，尤其是有关财政资金绩效信息披露得尤其少。现有财务报表主要提供的是经济效益指标，而对生态效益、社会效益指标均未披露。

三、环境保护财政资金信息呈报的改进意见

针对目前普遍存在的财务报表呈报上的不足，本文认为，可以从以下几个方面做出相应的改进：

(一)项目实施或承担单位收到环保专项资金后，应当严格按照有关规定尽快组织项目的实施。项目实施过程中要严格执行国家有关财经政策、财务规章制度、招投标管理规定，科学、合理、有效地安排和使用资金，于年度终了提交环保财政资金的信息呈报。信息呈报必须及时、准确，要定期向相关部门报送本期专项资金的用款状况、资金拨付进度以及资金到位率等。环保专项资金要与其他资金来源统筹安排，并单独核算、专款专用、任何单位和个人不得截留、挤占、挪用。

(二)财政主管部门应将环境保护专项资金纳入年度预算按项目进度和资金使用计划及时拨付资金，并对环境保护专项资金的专款专用及其他配套资金的到位情况进行监督检查，确保项目按时完成。

(三)各省财政厅和环保局对环保专项资金支持项目实行跟踪管理，对项目执行情况进行监督检查。环境保护行政主管部门应当定期根据项目进度检查治理技术方案的实施以及污染物总量削减措施的执行情况。各地市财政、环保部门应当在年度终了后的20日内，将环保专项资金使用情况以及各支持项目实施情况报省财政厅和省环保局。

(四)在会计呈报的内容上，应包括资产负债表、收入支出总表等货币信息以及财务报表附表和财务说明书等物量信息。

四、地方政府已实施的环境保护财政资金绩效评价实践

由于环境污染给整个社会带来的危害越来越大，因此，人们对环境问题也投入了越来越多的关注。各级地方政府更是加大了相关的预算及监督管理力度，力图提高财政资金使用效益，为地方经济的发展做出贡献。到目前为止，有相当多的地方政府已制定并实施了与环保财政资金相关的法规文件，如环境保护财政资金使用办法以及环保专项资金绩效评价办法等，这些法规的制定不仅为当地的环保财政资金的有效使用保驾护航，更为我国制定统一的环保财政资金使用法规奠定了基础。但由于目前环保财政资金绩效评价尚处于起步阶段，而且已执行的地市范围比较小，因此，地方政府也只能是在摸索中前进，疏漏与错误在所难免。

在目前已执行环保财政资金绩效评价的地市中，河北省无疑充当了“先头兵”的角色：与其它地市相比，它较早的颁行了环保资金绩效评价办法；同时在具体执行成效上，河北省的成绩也相当突出，因此，本文重点以河北省为例，通过对河北省省级环保专项资金绩效的评价来简要说明地方政府已实施的环境保护财政资金绩效评价审计实践。

(一)河北省省级环保专项资金绩效的评价

《河北省省级环保专项资金绩效评价实施暂行办法》由河北省财政厅和河北省环保局于2004年12月联合颁布，该暂行办法是根据《河北省省级财政支出效益后评价暂行办法》和《河北省省级经济建设部门项目绩效评价管理办法(试行)》，结合环保专项资金的具体情况来制定的。本办法所致环保专项资金是指一般预算资金、排污费、预算外资金等安排的专项用于环境保护和污染治理的资金。

1．绩效评价的主要内容及指标体系 省级环保专项资金支出绩效评价(以下简称绩效评价)是指：按照公共财政管理要求，运用一定的指标体系和评价标准，采用科学、规范的考评方法，对省级环保专项资金支出效益情况进行可学、客观、公正的评价，综合判断省级环保专项资金运营状况、风险程度和资金使用效益，为合理分配资金、优化支出提供依据。 2．对河北省环境保护财政资金绩效的评价 环境保护专项资金绩效评价指标体系是整个绩效评价工作的核心，它不仅可以对环境保护专项资金使用情况进行评价和监督，还可以考核相关政府部门的职能实现程度。河北省所实行的环境保护专项资金绩效指标评价体系，在绩效预算中的关键作用表现为从质和量两个角度说明环境保护专项资金的使用状况，从而使绩效预算的功能突出反映在资金使用效率评价对预算拨款的约束上，其优点是显而易见的：

(1)该暂行办法所涉及的财政环保专项资金绩效评价内容共包括四大部分，即项目实施内容和功能情况、资金保障情况、经济社会效益情况和实施管理情况，每一部分又包括若干项具体的评价指标，它的构建结合了河北省的实际情况，充分遵循了可行性、层次性、系统性、及时性和阶段性动态等原则，各项评价内容是依据河北省环保专项资金投入及投向(包括投向地区)而定的，可以真实具体的反应该省省级环保专项资金的使用情况。

(2)在绩效评价的方法上，实行“点面结合、突出重点”的办法，在全面评价的基础上实行重点评价。项目评价的形式包括现场评价和非现场评价。各评价内容中所包含的评价指标的设计既简便易行又科学完整，便于公众理解、接受，具有很强的可操作性；同时，整个指标体系既考虑了定量指标，又考虑了定性指标。定量指标反映了财政专项资金项目的各类绩效水平，定性指标则反映了项目预算执行、管理的好坏。在各级指标权重标准的确定上，采用专家会议法和德尔菲法确定。

河北省的该暂行办法遵循客观、公正、全面、系统的原则，通过对省级环保专项资金绩效的不同方面的评价，可以看出该专项资金的执行情况，便于提高其投入的使用效率。但是，由于目前我国环保财政资金的绩效评价工作尚处于起步阶段，各项法规还不完善，而且缺乏可以借鉴的对象，因此，不足之处是在所难免的：

(1)在该评价方法的具体操作实施中，缺乏一个统一的标准，也就是说当评价指标达到一个什么样的水平时才算合格，该暂行办法并无规定，这就使得地方单位在具体执行时，只能通过该暂行办法得到一个与前期相比的变化值或者仅仅是一个无比较根据的具体值，缺乏评价意义。

(2)在该套指标评价体系中，包含一张“环保专项资金经济和社会效益评价指标比较分析表”(见表4―2)，该表包括了污水治理项目、大气治理项目、固废及其他治理项目和综合指标在内的共四大类十项具体指标，借此来反映河北省环保专项资金经济和社会效益评价情况。但是，通过对河北省具体环境情况的分析，我们就可以看出，该套指标在评价内容上尚存在着不尽完整之处。

河北省环京津区域环绕京津，地理位置十分重要，坝上地区、燕山、太行山是大北京地区水源的主要发源地，是京津及华北平原的主要生态屏障。但由于历史的原因，造成大面积的林地、荒坡地、草地被开垦，出现了土地沙漠化、水土流失、地表水污染等生态问题，主要表现为水土流失与河流淤积严重、土地沙化与沙尘暴问题突出以及湿地减少、植被退化、动物资源和生物多样性减少。

针对河北省上述具体的环境问题及隐患，这张“环保专项资金经济和社会效益评价指标比较分析表”应在内容上作适当的扩充，例如，加入防沙治沙工程进度情况说明、退耕还林(草)工程进度说明和植被及湿地保护情况等项目。同时，还可以在评价指标中补充关于污染物集中处理情况的说明以及有关清洁生产等问题的说明。