论城市住宅的商品属性与福利属性
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[摘要] 城市住宅的属性问题曾一度困扰着我国的学者,并引起了二十世纪八十年代对其的讨论。最终讨论的结果是城市住宅具有商品和福利的二重属性。城市住宅的属性问题是住房制度改革的基础理论问题。明晰了城市住宅的属性对国家出台住房制度和政策起着一定的指导性作用。国内外城市住宅的发展表明,我国应实行住宅商品化和住宅福利政策相结合的住宅制度。
[关键词] 商品属性 福利属性 住房保障制度
一、引言
目前,我国城市住宅具有商品属性和福利属性,这两种属性统一于住宅体之中不可分割。不言而喻的城市住宅具有商品属性,人们居住的房屋是一种商品,它凝结了大量的财力与人力,这是它价值的基础,并可以在市场上等价交换,也是所有商品的共性。城市住宅具有商品属性,在现在运行市场经济的时代被认为是很容易理解的,而在我国发展的历程中,对此问题曾存在着争论。我国在计划经济时代,工薪阶层只需支付房屋的低租金,住宅是一种产品而不是商品。随着市场经济的到来,住宅成为一种商品,打上了商品属性的烙印是不可避免的。同时城市住宅也具有福利属性。住宅是一种特殊商品,具有住宅价值高、使用寿命长,低收入人群不宜购买的特点。然而,享有适当住房的权利属于基本人权。自1948 年的《国际人权宣言》第25 条把居住权利列为基本人权以来,居住基本权利已得到了国际社会的普遍认可,其维护和实现理应由政府来承担。向所有人提供住房是每个政府的施政纲领之一,各国也纷纷依照自己的国情实施社会保障制度,保障中低收入人群的住房问题。综上所述,城市住宅具有商品和福利二重属性,如果住宅单纯的具有福利属性,国家采取直接分配的方式,低房租的管理办法,必然导致国家包下来的政策,这种政策是无法解决我国的住宅问题的。但是,如果住宅单纯的具有商品属性,也是不合理的。单纯靠价值规律、地租规律和供求关系来调节住宅供给和价格,会使得很多居民支付不起昂贵的住宅,这其实是剥夺了他们的基本人权,这时政府出台解决相关问题的住房政策是必不可少的,需要政府来平衡社会成员的收入差距,最大限度实现公平的住房环境。
二、国内外对城市住宅属性问题的探讨
国外的城市住宅的发展,向我们证明了城市住宅具有商品和福利二重属性,国内学者在城市住宅的发展的过程中对城市住宅的属性问题有比较多的讨论。
1.国外的综述
在国外,针对住宅的商品属性和福利属性问题早有研究。恩格斯曾指出,无产阶级国家免费分配住房是错误的,列宁也非常赞同他的观点。这说明把住宅作为单纯的社会福利品或只征收象征性的房租是违背住宅的商品属性要求的,住宅是具有商品和福利二重属性的。国外发达国家的经验证明,单一的商品住宅或是福利住宅都不能解决城市的住房问题,尤其是大城市的住房紧缺,更需要建立完善的住房保障体系来服务于不同层次的城市居民,这就需要住宅的商品和福利二重属性作指引。从各国的对待城市住宅的政策上看,欧美国家都承认了城市住宅的这双重属性,欧美国家的资本主义性质决定了住宅具有商品属性,而随着住宅供给不均和价格偏高问题的出现,各国都提出了适应其国情的住房福利政策,这就给城市住宅戴上了福利属性的光环。
各国的住宅福利政策各有不同,具体来说,德国最初实行了房租管制制度,政府以低租金的形式提供没有支付能力的居民公共房,并成立了住宅储蓄银行,以筹集社会建房资金。后来主要采取房租补贴制度,是由政府给予居民以适当补贴,保证每个家庭能够有足够的住房支付能力保持一定的居住水平,同时政府通过无息贷款、减免税和其他奖励措施鼓励私人建房解决住房供给问题。英国经过50年代～70年代大规模福利住宅建设和80年代私有化转变后,近年来出现私有化时期承包出去的部分公共住房又开始被地方政府回收管理,政府重新推行可承受租金政策。这表明,城市住宅应长期具有福利属性,英国基本形成以房租补贴为主,出租公房为辅的模式。同时注重发挥民间团体和私营机构的作用提供住房供给。法国也采取了类似的方法,主要是通过政府住房补贴帮助困难家庭从市场上租房。香港根据实际情况,采取了以出租公屋为主的住房福利政策。美国的住房问题相对较缓和,通过家庭补贴的方式,帮助低收入家庭从市场上获得合适的住房租住或购买。新加坡是通过政府雄厚的财力支持大规模建设国家公共住房―组屋。组屋以出售为主,出租为辅,向中低收入地居民提供住房,出售的组屋价格是私人住房的20%,新加坡实行长期稳定的公共福利制度,城市住宅的福利属性在新加坡尽显无遗。
2.国内的综述
在国内,对城市住宅的商品和福利二重属性问题也进行过激烈的争论。二十世纪八十年代前,我国的对城市住宅的属性问题认识是比较模糊的,对于住宅的是否存在商品属性没有清晰的认识。二十世纪八十年代,我国的市场经济的实施和住房问题的产生,引起了我国学者对城市住宅属性问题的大讨论,因为城市住宅属性问题是住房制度改革的基础理论问题。讨论的重点是城市住宅是否具有商品属性,和城市住宅是否具有商品和福利双重属性这两个问题。针对第一个问题的讨论结果是城市住宅是具有商品属性的。对于第二个问题,有两种观点,一种观点是城市住宅具有商品属性的同时兼具福利属性,另一种观点是城市住宅只具有商品属性,福利是社会主义制度下一种人为的政策措施,它并不是住宅本身固有属性。最终讨论的结果是城市住宅兼具商品属性和福利属性。城市住宅属性问题的讨论形式有讨论会和学者发表文章两种。1982年4月召开了全国九城市房产经济研究年会,在其后就召开了一次集中讨论房产经济基本理论问题的学术会议,主要讨论了城市住宅的属性问题。一直以来,有很多学者发表文章论证城市住宅的属性问题,认为城市住宅具有双重属性的文章有陈启中、李昌清、陈伯东和张燕和发表的《我国城市住宅的二重属性》、国世平发表的《论住宅的二重属性和应采取的政策》等等。
三、 城市住宅属性与住房政策
城市住宅的属性问题是住房制度改革的基础理论问题。明晰了城市住宅的属性对国家出台住房制度和政策起着一定的指导性作用。我国住宅属性的认识和时代背景有着密切的关系,而时代背景和住宅属性的认识又指引了我国的住房政策。
在八十年代之前,我国对住宅属性的认识不是很清晰。在建国初的一段时间内,偏向于把我国城市住宅的属性定位为福利属性,这是和当时的时代背景有关的。在我国实行计划经济的时代,我国居民的工资很低,家庭储蓄很少。在这种情况下,我国实行的是社会福利和收取房租相结合的计划分配制度。建造居民住宅由国家预算拨款,国家从社会福利基金中拿出一部分给居民作为住房补贴,分给居民的福利房只象征性的征收房租,但住房的产权不归居民所有。这在后来也导致了许多的问题如住房短缺、房屋资源的浪费以及分配上的不合理等。
在八十年代至九十年代后期,我国普遍开始承认了城市住宅的商品和福利的二重属性。当时我国开始从计划经济向市场经济转变,国家进行着总体的经济改革。在这样的情况下,城镇住房改革为了适应总体经济改革的需要,建立商品化的住房体制。当时大多数居民的支付能力仍比较低,国家要保证城市住宅的福利属性及解决居民的住房问题,这就促使我国在住房体制上也实行双轨制,即保留国有企事业单位向职工分配住房体制又提倡房地产开发商向居民出售住房的市场化体制,这两种体制共存成为过渡时期的住宅制度。在此期间,我国提出了许多商品化的住房改革措施。1982年,我国开始实行公房出售政策,居民只付三分之一的价格,即可获得公房的产权。1988年,国务院住房改革领导小组了《关于在全国城镇分批分期推行住房制度改革实施方案》,主要提出了“提租增资”政策,这标志着住房改革的全面推开。“提租增资”即提高房租,增加居民的工资,这是向住房商品化过渡的重要政策,减轻了国家和企业的住房建设负担。1991年,上海借鉴新加坡经验,在全国率先建立住房公积金制度。1994年,国务院《关于深化城镇住房制度改革的决定》,将该制度在全国推广普及,同时提出了经济适用房政策的主张。住房公积金是不以盈利为目的专项储蓄基金。公积金缴存部分由居民和工作单位共同承担,其目的是增加职工的购房支付能力。经济适用房政策,建立了住房投资由国家、单位和个人联合承担的住房投资新体制,即缓解了政府住房建设资金不足的问题,又满足了中低收入家庭的住房需求,在住房商品化转轨时期发挥了重要作用,有效配合了房改的进行。1997年国家为了保障中低收入家庭的住房问题,安排实施安居工程项目并在全国大部分地区实施,以成本价出售住房。1998年成为一个分界点,这一年国务院出台了《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》,逐步实行住房分配的货币化,对现有公房实施成本价出售。这也意味着公房分配的结束和住房商品化时代的到来,住宅的商品属性将逐步成为二重属性中的主要属性。
九十年代后期至今,我国明确了城市住宅的商品和福利二重属性,商品属性成为住宅的主要属性,福利属性成为必要的补充。到2004年除保留一定的数量的公房供最低收入家庭廉价租赁外,基本上可出售的公房都已经出售。随着公房时代的结束,我国确立了以经济适用房和廉租房为核心的住房保障体系。1999年我国出台了《城镇廉租房管理办法》,向具有城镇常住居民户口的最低收入家庭提供租金相对低廉的普通住房。廉租房制度是市场经济条件下的一种福利住房制度。到90 年代后期,国家为配合住房制度的改革,开始允许商业银行开办个人住房贷款,购房只需交纳首付金就得到了住宅的使用权,大部分的余款可分月偿还。这极大的满足了人们的购房需求并对人们的购房模式产生了深远的影响。21世纪初,随着社会经济的发展,房价逐年攀升,城市居民购房难问题随之出现。城市住宅商品属性的地位不断巩固,而福利属性在一段时期内似乎在日益弱化,之后出现的住房问题使得住房的保障制度不断完善,住房的福利属性也处于非常必要的补充地位。2002年、2003年、2004年和2007年国家相继出台了经济适用房和廉租房的管理办法。2007年同时出台的《经济适用住房管理办法》和《廉租住房保障办法》更能体现对中低收入人群住房的保障。经济适用房保障的人群更加明确,取消了原来覆盖人群中“政府确定的供应对象”这一项,户型面积受到严格的控制,有效防范了经济适用房变成“公务员小区”现象的发生,保障了低收入人群、无房人群和住房面积低于标准人群的利益。“廉租房”政策为低收入的困难家庭提供了比较合理的保障措施,不仅为他们提供了住房,而且在原来的基础上增加了住房补贴。保障的人群也有所增加,新建廉租房户型严格控制在50平方米以下,我国的住房保障制度在不断出现的问题中朝着更加完善的方向发展。
四、结论
通过对国外的城市住宅的发展的了解和国内学者的讨论,可以得出城市住宅是具有商品和福利二重属性的。明确的城市住宅的属性对国家出台住房制度和政策起着一定的指导性作用,无论从国外还是国内的城市住宅的发展中看,住宅的商品化是必然的趋势,我国的城市住宅已经度过了这个阶段,但要有完善的城市住房保障体系我们还有很长的路要走。
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