土地使用权,70年后怎么办?

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中国实行城市土地由国家所有、采取招拍挂形式转让一定期限内使用权的土地供给制度，这一使用期限为70年。直观上，这项20世纪80年代率先由深圳尝试的制度，绕开了关于“土地私有化”的意识形态争论，盘活了土地资源，促进了城市化的进程。但这一巧妙设计会有哪些宏观层面的后果？70年使用权期限满了之后又该怎么办？

笔者最近的一项研究对此进行了探讨。通过计算机模拟开发商与消费者动态行为，分析了住宅用地70年使用权对房价、供给、房龄、城市扩张的影响。大体上，70年使用权将会抬高房价，降低城市住房供给，减缓城市化的进程。

不完善的批租制

大陆的土地批租制借鉴了香港的土地批租制，可是土地批租制在大陆落地生根过程中，漏掉了虽然遥远但十分重要的一环，没有规定“租约到期怎么办”。从法理上，70年使用权期满后，若因为“公共利益”租约得不到展期，地面附着物剩余权益应当一并转移至土地所有者。通常也就意味着收归国有。

2007年施行的《中华人民共和国物权法》第149条规定：“住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期。非住宅建设用地使用权期间届满后的续期，依照法律规定办理。该土地上的房屋及其他不动产的归属，有约定的，按照约定；没有约定或者约定不明确的，依照法律、行政法规的规定办理。”

当前，绝大多数存量租约对终止时房屋及不动产归属的语焉不详，这使得未来的法规极端重要。如果70年租约恰好届满时因公共利益需要收回土地，房屋及其他不动产归谁所有？补偿标准是什么？此外，续租的条款、租金等重要问题都未得到解决。若续租面临漫天要价，政府可以实质性地收回土地，或敲一笔租户的竹杠。

被减缓的城市化

经济学原理指出，产权不明直接抑制当前投资。70年土地使用权降低了住宅重新开发的吸引力。重新开发或大面积翻修涉及大量资金投入，但其益处却局限在土地剩余使用年限内。

现实中种种信息表明，我国的普通住宅结构的安全使用期平均说来是50年。也就是几十年之后很多住宅就面临大规模翻修（重新开发）的问题。我们理论模型清晰地表明，总体上说，重新开发率在70年使用权下明显低于永久使用权。

开发商或业主不愿意重新开发，这意味着旧住宅越来越不好使，没法满足“人民群众日益增长的物质需求”。那就只好到城市开发新项目，结果是城市这个大饼越摊越大。国家想方设法要集约使用土地，这个70年的使用权政策偏偏背道而驰。

续约、拍卖还是私有化

计算机模拟表明，在三十几年后，老城区将基本停止重新开发，而永久使用权下老城区住宅楼仍然会有序地拆除重建。整体来说，70年使用权不仅仅会有土地使用不集约的问题，而且有旧城区老化失修的问题。

笔者建立的是一个非常简化的动态优化模型，在研究中假设人口不变，开发商不存在垄断，人们收入增长率是在模型外给定的，放松这些假设会影响量化结果。但是不管如何，重新开发的几率在70年土地使用权下总是会低一些，因此基本结论是可靠的。

从社会最优的角度来看，政府可以有三种不同选择：私有化土地、拍卖土地的永久使用权、制定土地续约时明确的条款及土地到期不能续约时附着物给予完全补偿的细则。在简化模型中三者经济上是等价的。

但从现实政治考虑，也许后者比前两者更容易实现，因而第三种方案是一个更加现实的选择，并且在明确续约条款和补偿细则的同时，要确保这些条款的执行力。当然，由于中国幅员辽阔，各地可以先行先试不同的土地制度改革，总能找到解决70年使用权问题的出路。

（摘自《思想理论动态参阅》）