排污权跨区域交易模式建设问题探讨

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摘 要：排污权交易制度是环境保护经济手段的一种，通过排污权交易，达到减少排污、保护环境的目的。该制度引入我国已20多年，目前仍在试点阶段。本文将通过对排污权跨区域交易模式建设问题的探讨，从跨区域交易概念入手，构建跨区域交易模型，解决目前排污权交易存在的困境，以此推动排污权交易全国市场的建立。

关键词：环境保护；排污权交易制度；跨区域交易

中图分类号：F062.2；X171.1 文献标识码：A doi：10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2013.01.48 文章编号：1672-3309（2013）01-130-03

排污权交易制度（Emission-trading System），是指在污染物排放总量控制条件下，排污权交易双方利用市场机制及环境资源的特质，在环保主管部门监管下，通过排污权交易，实现低成本污染治理，使环境容量资源得以重新分配，实现环境资源优化配置的一项环境污染控制制度。①该制度由美国经济学家戴尔斯（J.H.Dales）于1968年提出，一改传统环保控制命令的行政手段，用经济刺激手段来实现环境和资源的保护目的，先后在美国、澳大利亚、英国、德国等国实践，并不断拓展，取得了很好的环保效果。

我国于20世纪80年代末引进排污权交易思想并开展试点工作，至今20多年，据环保部规划研究院统计，全国已有过半省市试行，但仍处于试点深化阶段。随着我国经济的发展，环境问题日益严峻，近几年中央文件也频频做出重要指示，如2010年的政府工作报告提出“扩大排污权交易试点”，2011年国务院《“十二五”节能减排综合性工作方案》提到“建立健全排污权交易市场，研究制定排污权有偿使用和交易试点的指导意见”。

一、排污权跨区域交易的概念

排污权跨区域交易指排污权交易既可以在一定行政区划范围内的不同排污单位间进行，也可以在不同的行政区划之间进行交易。

根据交易空间的不同，排污权交易模式分为区域交易模式和流域交易模式。前者根据行政区划进行排污权交易范围划分，可细分为区域内交易模式和跨区域交易模式。后者根据自然形成的流域进行划分，可细分为流域内交易模式和跨流域交易模式。②

本文认为，若要建立全国性排污权交易市场，必须采用跨区域模式，理由如下：

从长远来讲，全国性排污权交易市场，为的是统筹全国交易市场，扩大环保激励范围，这必然涉及到区域间交易。在短期内，跨域交易的条件难以满足，而域内交易简单，易于管理，但是当条件成熟时，应当采取域间交易模式，以便发挥域间交易优化资源配置、进行宏观统筹。

从实践中看，我国目前的排污权交易试点以行政区划为单位，针对污染源进行属地式管理，最高一级的试点及法律文件是省级的。而污染气体如SO2受地域影响较小，并没有流域概念，若要建立全国性市场，必然是各个行政区划间的交易。水体污染物指标如COD一般适合流域模式，由于跨流域交易并不能比流域内交易提高资源配置效率及污染治理效率，而且管理十分复杂，无论是从短期的角度还是从长期的角度出发，流域内都是首要选择。又因流域可能涉及到不同的行政区划，对此，应采用流域内跨区域交易模式。因此，排除跨流域模式，选择跨区域模式。

综上，跨区域模式是必然选择，如美国在酸雨控制计划中，对SO2的交易就采用了跨区域模式，从而建立起全国性的交易市场。

二、跨区域交易市场模式的构建

本文将结合中国国情从环境容量控制、初始权分配、二级市场运作、后期监督等主要环节探讨如何构建这一交易模式。

（一）环境总量控制

污染物总量控制是排污权交易制度实施的重要基础前提。

总量控制，是指根据环境目标要求，将控制区域作为一个完整的系统评估该区域的环境容量，再根据该环境容量推算出达到该环境目标所允许的污染物最大排放量，采取措施将这一区域的污染物总量控制在该最大排放量内，以满足该区域的环境质量要求。③相较传统的浓度控制，总量控制主要有以下两方面意义：一是在环境学上，有利于提高环境质量，传统的浓度控制，只对污染物的浓度加以规定，没有考虑污染累积的总量对环境的影响，不能有效地进行环境治理；二是在经济学上，将环境资源化，体现了环境的稀缺性，有限的总量规定配置以数量化的许可证制度，为引入市场机制创造条件，同时也对交易价格产生影响。我国在一些环境单行法，如《水污染防治法》、《大气污染防治法》中确立了污染物排放的总量控制制度。④我国目前也已开始由国务院统一对各省市进行总量控制。⑤

全国性的容量控制应包括三步：第一步，国家环保局统一制定全国环境总量及各地区环境总量指标；第二步，各省市制定各自的排污计划，限定区域环境总量。一般来讲，其排污值的上限是国家制定的排污总量控制指标，但是由于国家对于地区环境情况的不了解以及实际经济运行中可能出现的意外情况，各省市实际的排污量会和计划有一个差额，这个差额就是排污权在跨地区的交易所在；第三步，对于环境重点保护区域，实行特别控制。如美国《清洁空气法》针对空气质量优于国家标准的地区，制定了“防止显著恶化计划”和“能见度保护计划”。⑥

（二）排污权初始分配（一级市场）

待地区环境总量确定之后，地区主管部门就分配或者调整排污权。初始权分配的公平性问题，关系到每一个排污者。

美国1990年清洁空气法修正案中，提出了三种初始权分配方式：公开拍卖、固定价格销售和免费分配。其后来实际采用的分配方式主要是免费分配，分配量占到总量的97.2%，剩余部分由美国环保局保留拍卖。我国目前试点中几种方式都有存在，大多采用“现有企业无偿分配、新建企业有偿获取”方式，对于新建企业有一定的不公平性，也造成了国有资产的流失。

本文认为，在全国市场上，为保证今后交易的顺利进行，应当对符合总量控制标准的排污权进行平等划分，统一公开公平定价，方式主要是政府定价或拍卖。这样才符合“资源有偿使用”的制度内核。

（三）排污权交易（二级市场）

排污权交易制度存在两个市场：一级市场，是政府与排污企业之间的交易；二级市场，是企业之间的交易，是一个真正的权利交易市场。

二级市场主体包括拥有排污权的企业、政府、排污权交易中心等。交易主体是拥有排污权的企业。交易过程的本质是市场经济条件下缔结民事合同，主体地位平等，交易应遵守资源有偿原则。政府作为监督主体，对于交易量及交易价格进行适度干预，主要在事先审批、交换登记、事后排污监督三个环节。排污权交易中心，是提供交易信息、交易平台的配套辅助机构。目前国内已有的环境类产品交易所有北京环境交易所、上海环境能源交易所与天津排放权交易所三个，此外，2012年上半年还有新闻报道称国家排污权交易中心建设方案已完成。⑦根据北京市环境交易所中列出的排污权交易中心交易规则，可以看到在三方主体参与下，一个排污权交易的主要流程为：

北京环境交易所排污权交易规则⑧排污权划区域交易实施的基础是有完善的许可证登记制度及监测系统，要保障及时了解各地区当下排污权分配情况及实际执行情况。在目前试点下，可以建立各省级环境信息交互共享机制，无需全国联网就可以进行跨省交易。总之要保证，交易的前提是不会对地区环境造成超出环境合理容量的伤害。由于全国排污权总量是确定的，并不因为交易而增加，所以，全国环境质量也能得到保障。

（四）交易后续的排污监控及违规惩治

由于环境问题关系重大，若交易完全交由市场会放任，难免会出问题，需要后续监控，对于违规现象进行惩治，防止陷入“守法成本低，违法成本高”的怪圈，保证排污权交易制度的顺利进行。

一方面，加快建立起全国统一的监测排污网络。可以效仿欧盟的欧洲污染排放与转移登记制度（PRTR）。中国目前正在推行的监测手段为在线自动监测网（CEMS系统），这种技术可以全天候不间断监测、记录企业的SO2排放情况并自动累加已排放SO2数量，通过网络向各级环保部门传送，做到客观公正的报道，防止排污单位超量排放，但是由于该系统仍处在试验阶断，还无法大规模普及，需要继续加以研究。⑨

另一方面，对违法违规企业采取惩罚性措施。根据有关报道，排污权有偿使用和交易试点工作指导意见（简称指导意见）的征求意见稿显示，在企业违规处罚方面，对超过所持有排放指标排放污染物的，超排指标按至少3倍有偿使用价格进行惩罚性购买；超出排放指标50%及以上的，在惩罚性购买的基础上按有关规定进行处罚。⑩

三、建设跨区域交易市场目前的问题及解决建议

2012年4月，有报道透露国家排污权交易中心建设方案已经完成，并称主要污染物排污权有偿使用和交易试点工作指导意见（简称“指导意见”）有望在当年上半年出台，？輥？輯？訛但是截止初稿日，并无动静，可见，建立全国性排污权交易市场还是困难重重，步履维艰。

（一） 排污权法律属性不明，立法等级低

由于排污权来源于美国，与我国法律体系相差很大，使得排污权并不能很好地直接归类到我国现行的法律权利体系之中。目前，学界有环境法的环境权、民法的环境物权、行政法的行政许可权等说法。

排污权属性不明，会增加企业对于排污权交易制度的恐慌及抗拒心理，不利于排污权交易的开展。建议：1、在修改《中华人民共和国环保法》时，将排污权交易、总量控制写入环境基本法，为排污权交易提供法理依据；2、加快出台具体的中央一级的排污权交易指导意见或者实施条例，为排污权交易的具体开展提供操作方案。

（二） 二级市场未真正建立，行政干预现象严重

另一个突出问题是我国二级市场不健全，呈现“试点多、交易少”、“有规则、无交易”、“保经济、压环境”等特点。？輥？輰？訛环境主管部门既是初始权分配的主导者，又是市场交易规则的制定者，还是具体交易的介入者，具有极强的行政干预色彩。目前的成功案例，仅具有个案效果，环境交易所形式大于实质，市场十分冷清。截止2012年11月，上海市环境能源交易所挂牌交易的“节能环保与环保资产交易类”仍在建设中。严格意义上讲，我国并未形成真正意义上的排污权交易市场。区域内的交易都极少，更不用谈高成本和地方保护主义影响的跨区域交易了。

对此我们需要：1、转变传统环保观念。早期环境保护手段主要依赖于行政强制，加之我国一元化的自然资源公共所有权模式，政府部门要明确排污权交易的额度，是企业的私人资产，排污权交易市场是平等自由的市场，政府只应发挥监督者的作用；2、完善一级市场建设，公平合理的排污初始权分配是交易的基础，且初始权分配应是可预见的，从而减少企业的惜售心理；3、授权上级环保部门对于下级环保部门的监督权限，并应授予参与交易的排污单位复议、诉讼等权利，以确保企业的权利得以维护。

（三）排污许可证制度尚未建立

许可证制度是保障排污权交易制度实施的前提条件。美国《清洁空气法》第4条第408款、欧盟指令第4条至第8条都明确规定了许可证制度。在我国，排污许可证并非新词，但到目前为止还没有一部国家层面上的法律法规题目中含有“排污许可证”字样。在实践中，排污许可证制度也未在全国大范围推进，仍处在试点阶段。另外，根据我国现行《行政许可法》第9条规定“依法取得的行政许可，除法律、法规规定依照法定条件和程序可以转让外，不得转让”，立法层级达不到，排污许可证不得被交易。而实践中我国大部分地方排污权交易试点往往根据一般的行政规范性文件，而非地方性法规依据，这也导致排污权交易活动缺乏法律依据。？輥？輱？訛建议还是要加快立法进程。

四、结语

排污权交易机制作为一种市场机制进行环境保护，增强排污主体排污的自觉性，提高环保效率，减轻了环保部门的压力，是一种十分理想的环保机制。我国要建立全国性排污权交易市场，势必采取跨区域排污权交易机制。全国性市场的建立及有效开展起来，还有很长一段路。目前，可以逐步在个别省市之间进行跨区域交易，扩大交易面，逐步拓展，最后在全国建立起市场。希望通过排污权交易机制，将市场机制、社会机制、行政机制三者相结合，构建完善的环境保护制度，达成“绿色中国”的梦想。

注释：

①孔国荣、吕东锋.浅论中国排污权交易制度[J].企业经济，2008，（12）：187.

②？輥？輰？訛沈满洪、钱水苗等著.排污权交易机制研究[M].北京：中国环境科学出版社，2009：150；19.

③王小龙著.排污权交易研究：一个环境法学的视角[M].北京：法律出版社，2008：82.

④周珂主编.环境法学研究[M].中国人民大学出版社，2008：194.

⑤2011年国务院《“十二五”节能减排综合性工作方案》。

⑥汪劲、严厚福、孙晓璞编译.环境正义：丧钟为谁而鸣——美国联邦法院环境诉讼经典判例选[M].北京：北京大学出版社，2006：262.

⑦⑩？輥？輯？訛中国经济网.排污权交易“办法”有望今年上半年出台 突出高额惩罚[EB/OL].http：//www.ce. cn/xwzx/gnsz/gdxw/201204/12/t20120412_23235570.shtml，访问日期为2012-5- 21，转自参考经济报2012-4-12.

⑧北京市环境交易所网站.http：//.cn/article/ywzx/pwqjyzx/jygz/，访问日期为2012-11-10.

⑨王婧、涂正革.排污权交易[J].湖北社会科学，2009，（03）：105-106.

？輥？輱？訛吴卫星.排污权交易制度的困境及立法建议[J].环境保护，2010，（12）：35.