部门预算管理问题分析及思考
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一、引言
自财政部首次提出建设公共财政的要求以来，经过多年努力，我国已初步建成了部门预算、政府采购、国库集中支付制度三位一体的公共财政框架。财政预算改革作为公共财政框架的核心改革内容已倍受关注。部门预算提高了预算的透明度和管理水平，在相当程度上对政府、财政及部门的行为起到了规范和制约作用。
部门预算改革是我国构建和谐社会、建立适应市场经济体制要求的公共财政框架的有效途径，对于促进依法理财、民主理财、科学理财具有十分重要的意义。我们必须按照建立公共财政体制和财政运行机制的要求，在保障政权正常运转的同时，深化部门预算编制改革，完善支出管理制度，推动财政管理不断走向规范化和科学化。
然而，我国目前部门预算改革存在着深层次问题还有待解决。本文针对部门预算现状，多角度进行分析，提出了一些完善部门预算的建议和措施。
二、预算编制管理中存在的问题及分析
（一）部门预算编制与部门工作计划不同步
编制部门预算必须以部门的工作目标计划为基础，但由于部门预算编制时间的前移，部门工作计划就相对滞后，制约了部门预算推进的进程。财务人员在编制预算时，无法预先掌握下年的部门工作计划，对要预算多少经费才适合本部门单位下年度的发展需要，心中没有底。一些资金无法细化到具体项目，达不到部门预算改革的预期目标。
（二）部门预算编制未能真正做到自下而上
虽有“二上二下”工作程序，但实际工作并不能落到实处。财政部门预算控制数下达各部门到编报正式预算的时间很短，在这么短的时间内要真正做到从基层单位逐级科学编报汇总很难。在预算编制过程中，受时间和人手紧的影响，财政部门要真正了解清楚这么多业务部门实际需求有一定难度，部门上下级之间也缺乏真正沟通，财政部门或主管单位在核定预算时，缺乏客观依据，有时只能对所报项目的预算金额统一削减部分，这些对预算的科学性、合理性造成一定的损害，同时也影响各部门预算编制的积极性，预算管理水平难以提高。
（三）预算编制内容不够全面
在当前财政分配中，财政预算还只是对预算内资金进行预算，还没有很好的将预算外资金作为政府宏观调控财力来使用，不少财政性资金游离于预算管理之外。预算收支范围过于狭窄是规范预算管理的重大障碍，不仅弱化了预算应有的监督功能，更削弱了政府预算的宏观调控能力。
（四）编制时政策、资料依据掌握得不全不准
财政部门安排预算时必须依法律、按政策规定编制预算，但是目前往往政出多门现象严重，不少政策法规未完全归并到财政，使得财政人员对政策规定了解掌握不是特别清楚、准确、全面。有的干脆只能“一刀切”，一概不予列入预算管理，造成了硬性缺口，影响了部门预算执行的严肃性。
（五）科学的定额标准体系尚未建立
完整、科学的支出定额体系是衡量预算编制是否科学合理的标准，提高预算工作质量最坚实的保证。我们现在还摆脱不了传统的“基数加增长”的预算编制方式，缺乏一套完备的支出定额制定体系。如果预算编制不能真正符合实际开支的需要，就不可避免地出现执行中的各种问题。计划随意性大挤占挪用、铺张浪费现象就会突出，就加大了资金控制与管理的难度。如果说前一阶段的预算改革主要的是在形式上取得了一定的效果，那么支出定额标准就是下一步继续深化改革、在预算编制的内涵上寻行突破所亟待解决的一个突出的问题
（六）对部门预算的项目绩效考核工作未落到实处
尽管部门预算改革在全国广泛推开，绩效考核也随之跟上，但绩效考评还只停留在表面文章，缺乏完整的体系和科学的标准，对那些浪费大，效益低的项目没有作出实事求是的考评。所以部门预算中不可避免地存在着追求预算最大化的倾向，找各种理由、编出一大堆项目来获得更多的财政资金，但资金效益如何没有显现。结果，财政支出仍然呈刚性增长，收支紧张的状况未能从根本上得以改观。
三、深化部门预算改革的措施与建议
（一）充分保证预算编制时间
在这个问题上，西方发达国家的做法是大幅度提前预算编制的启动时间，拉长预算编制周期。其中大量的工作和时间都用在进行宏观形势的预测、年度工作计划的制定以及业务管理部门和财政管理部门之间的反复充分的磋商。这样，预算编制可以真正从基层单位开始编制，得到各方面的充分研究分析和酝酿，逐级汇总编报，真正做到自下而上全面实行，可以比较好地反映实际需求和财政支持的结合，提高部门财务预算编制的积极性，保证预算服务于单位中心工作，并提高资金使用效率。这种做法很值得我们借鉴。
（二）健全的预算编制内容
特别是做好预算外资金的预算，预算编制必须细化到具体部门、具体单位、具体项目。加大编制部门综合预算力度，将部门所有收入、基金等全部纳入国库统一管理，不得私设小金库、账外设账、截留财政收入，确保综合财政预算的收入到位，强化预算应有的监督功能，增强政府预算的宏观调控能力。如果不按要求细化到具体单位和具体项目，在预算执行上会存在很大的不确定性，不仅很难和国库集中支付、政府采购等管理制度衔接，更不能发挥预算管理监督作用，容易滋生、等违法犯罪行为。
（三）建立完备的编制政策、资料数据库
要严格遵循政策法规，财政相关部门应把各部门各方面与预算安排相关的政策规定整编收集入政策库，清理过时和不适合的政策规定，并合理测算标准定额；并要及时更新，实行动态管理，确保政策库维护更新的连续性，对行业及部门出台的支出政策要进行甄别，合理化、政策性的支出应给予安排，要防止留下硬性支出缺口，确保预算的可执行性。
（四）制定科学合理的定员定额预算标准
以本级财政可用财力为基础，结合当地成本差异情况及部门之间业务量的差异情况确定。对人员经费，按机构合理编制人员工资标准逐人核定；对公用经费，按部门分类归档，以合理的开支定额编制预算；对于一些没有明确的政策规定的或政策规定比较粗略的公用支出、少数人员支出，进行分类分档，并出台相应的标准和定额。对于公用支出， 要区分项目，进行合理的相关系数分析，不能简单地“一刀切”或一律按人均多少分档。制定预算支出定额是一项非常复杂的系统工程，要有比较科学合理的业务工作量化指标体系，然后才能测算确定单项业务工作的定额标准。
（五）进一步树立预算的法律权威性
经批复的部门预算是我国总预算的组成部分，是按《预算法》规定的程序编制，经过国家最高权力机关批准实施的，具有很强的法律效力。预算一经确定，必须严格执行，任何人不经规定的程序审批，都无权进行修改。过去我们对预算的权威性还一直没有树立起来，随意改变资金用途和规模、不经财务部门同意任意开支情况屡有发生，随着预算的进一步细化，这方面的问题必须引起各级领导的重视。我们要从制度上强化对预算执行的监管，推行国库集中支付、政府采购，健全内控机制，从抓好源头治理开始，树立按预算办事的工作原则，彻底解决 “预算粗粗算，追加报告满天飞，专项结转过多”的现状。
（六）预算资金与部门工作绩效直接挂钩，推行绩效预算模式
对发展性项目支出，年度预算编制到具体项目，采用必要的方案评估和成本——效益分析，开展科学的项目可行性论证，编制项目概算，确保有限的预算资金用于最有价值的项目和用途上；同时制定绩效评估指标体系，将部门经费与绩效评估直接挂钩，把部门应达到的绩效指标与实现这一指标所需要支付的货币量联系起来，变纯粹的财政拨款关系为完成任务与提供相应资金的条件关系，增强预算的约束力。在这种预算模式下，通过绩效评价实现了对资金的到位情况、使用情况、项目的效益情况进行跟踪检查，那些无绩效或部门经费与绩效不匹配的部门必然凸显出来，这就为财政合理削减支出及政府机构和人员精简提供了依据，也使真正重要且绩效高的部门能获得更多的预算拨款。最终实现了预算资金的有效配置。