从管控到自由:坦桑尼亚新闻政策的缓慢变化
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摘要 作为世界最贫穷的国家之一，坦桑尼亚新闻界争取新闻自由的成果得到国际组织的认可。坦国新闻业在“村社社会主义”理论笼罩下受到数十年的严厉管控。1992年以后实行多党制，开始了极为缓慢的解控过程。目前该国媒体自治组织较为活跃，2003年制定的新的信息和广播政策，开始反思以往的管控政策的失误。但目前信息自由法案和媒体服务法案仍未获国会通过，加之坦国媒体的发展层次较低、职业化水平有限，因而该国新闻业的发展的道路依然漫长。
中图分类号G229 文献标识码A
作者简介 陈力丹，中国人民大学新闻与社会发展研究中心教授，博士生导师，北京100872；周智秋，中国人民大学新闻学院硕士研究生，北京100872
位处东非的坦桑尼亚形成于1964年，领土由坦噶尼喀和桑给巴尔两部分组成。坦噶尼喀1961年独立，桑给巴尔1963年独立，1964年两国组合为坦桑尼亚联合共和国。坦桑尼亚19世纪80年代起被德国殖民者统治，隶属于德属东非；一战结束后由英国托管，一直到坦噶尼喀和桑给巴尔分别独立。根据国际货币基金组织2012年的报告，在所统计的181个国家和地区中，坦桑尼亚的人均GDP为533美元，排名第167位，属于世界上最贫穷的国家之一。
一、坦桑尼亚新闻业的历史与现状
坦桑尼亚拥有较为悠久的现代新闻业史，第一份刊物《叙事者》（Msimulizi）1888年诞生在桑给巴尔，两年后在坦桑尼亚内陆出现第一份报纸《变革者》（Mtenga Watu）。在被德国和英国殖民期间，宗主国在当地出版了一系列报纸，比如1899年创刊的作为德国殖民者喉舌的《德属东非报》（Deutsch-Ostafrikanische Zeitung），及英国殖民者接管后创办的第一份报纸《坦噶邮报》（The Tanga Post）。从被德国、英国殖民到国家独立，从一党制到多党制的发展过程中，坦桑尼亚的新闻业经历了曲折的历史发展，现在已经形成了较为多元的局面。
坦桑尼亚的新闻业目前以传统媒体为主体，截止2012年6月，共有763家注册的报纸，26家电视台，以及85家电台。坦桑尼亚媒体主要使用斯瓦西里语和英语两种语言，国内的主要媒体有1972年组合的英文报纸《每日新闻》（Daily News）、1976年成立的坦桑尼亚新闻通讯社、1951年建立的坦桑尼亚电台（RTD，分别用英语和斯瓦西里语两种语言进行广播）、1973年建立的桑给巴尔电视台（用斯瓦西里语播送节目），以及1994年建立的私营电视台海岸电视（CTN）等。坦桑尼亚还有各种媒体组织，比如坦桑尼亚媒体委员会（Media Council of Tanzania）。
二、坦桑尼亚多党制前的媒体管制
1965年坦桑尼亚过渡宪法的序言，谈到言论自由是最基本的人权之一，但实际上言论自由没有得到保障。1965年3月16日坦桑尼亚电台国有化之后，总统尼雷尔（Julius Nyerere）这样解释国有化电台的职责：由于坦桑尼亚电台属于国有资产，所以广播必须服从于政府的政策。1966年尼雷尔在北部城市阿鲁沙谈到言论自由时说：言论自由应当服从于更重要的政治目标，比如疾病、贫穷和无知的消除。由于国家初创时期的背景是民族独立，加之总统尼雷尔在当上总统之前，本来就是政治性机关报主编，所以他特别强调媒体的政治功能。尼雷尔关于“自由”的解释在较长的时间内对坦桑尼亚的新闻界有重大的影响。从1964—1992年，坦桑尼亚对新闻业的管制主要体现在以下几个方面：
（一）国家直接控制媒体，所有制国有化
1962年尼雷尔初步提出了“乌贾马社会主义”又译村社社会主义，“乌贾马”是斯瓦西里语“村社”的意思。1967年，执政党坦桑尼亚革命党（CCM）的组织坦噶尼喀非洲民族联盟（以下简称坦盟）中央委员会通过了尼雷尔撰写的调查报告——《阿鲁沙宣言》，文中提出要把坦桑尼亚建设成真正的社会主义国家，其主要内容之一就是社会主义必须由国家占有“生产资料”，对一些关系国家命脉的重要部门必须要国有化，而城镇的一些小商业和手工业可以实现合作化，媒体也成为国家进行所有制改造的对象之一。
1969年10月，英国罗荷集团拥有的《旗帜报》（The Standard）被国有化，邀请著名媒体人金瓦拉担任总编辑，1970年2月5日完成收归国有的手续。1972年的4月26日，坦盟将于两份日报——《旗帜报》和《民族党人》（The Nationalist）合并，形成新报纸——《每日新闻》（Daily News）。这份国有英文报在第一期就确定了其编辑政策，即报纸的目的是为了促进社会主义建设，宣称在社会主义时期媒体的功能不能仅仅是告知公众发生了什么，还应当担负起集体动员者、教育者和鞭策者的角色。
1972年起，坦桑尼亚有两份主要的政府报纸——《每日新闻》和《星期日新闻》（sundayNews），以及两份坦桑尼亚革命党的党报，即《自由报》（Uhuru）和《爱国者报》（Mzalendo）。尼雷尔政府基本实现了控制大多数媒体的目标。1985年尼雷尔辞去总统职务，由阿里·哈桑·姆维尼继任总统。1976—1992年间，坦桑尼亚的报业发展基本停滞，一直只有两份日报。
（二）行政与司法对媒体的过度控制
1970年，总统尼雷尔政府颁布了信息政策，《每日新闻》为此发表社论，总结坦桑尼亚大众媒体的职能——火众媒体应当成为坦桑尼亚党和政府发展建设的工具，支持党和政府的政策，鼓励大家参与社会主义的讨论，并且在群众中传播社会主义的理念。尽管信息政策中多次提到要保护媒体的自由，并且鼓励媒体议政及执行媒体监督的功能，但是由于其强烈的意识形态色彩，媒体的从业人员只能是党和政府的宣传工具，不可能履行媒体在公民社会中的职责。
以这一信息政策为基础，坦桑尼亚报纸法案（the Newspaper Act）于1976年4月3日通过国会决议。法案规定，在总统认为某出版物会危害公众利益的情况下，可依授权行政当局禁止或者关闭这家出版物，信息部长也享有同样的权力。这项权力的行使含有强烈的主观色彩和随意性，任何他们不认可的内容都有可能被总统或者部长定性为危害了公众的利益，法案通过后的几个月内，不少新闻从业人员遭到逮捕或罚款，其中六位被监禁。
法案还规定，总统和官员有权直接干涉媒体的运营。1976年11月12日生效的坦桑尼亚通讯社法案（The Tanzania News Agency），要求对媒体内容进行直接控制。法案规定坦桑尼亚通讯社（SHIHATA）是国内唯一的新闻接收和者，并管理新闻素材的收集、分发和传播。内陆所有的媒体都必须订购通讯社的电讯服务。不过，由于资金等问题，坦桑尼亚通讯社未能实现其目标。1985年，坦桑尼亚电台（RTD）的新闻源中只有32%来自于坦桑尼亚通讯社，其他的分别直接来自路透社（29%）、法新社（12%）、当地媒体（9%）和塔斯社（1%），还有其他的9%来，自于坦桑尼亚外部的资源。
（三）坦桑尼亚革命党管控新闻教育
坦桑尼亚政府除了通过制定政策和法规来控制媒体外，执政党还直接对新闻教育进行控制。坦桑尼亚新闻学校（Tanzania School ofJournalism）成立于1975年，根据1981年制定的坦桑尼亚新闻学校法案，新闻学校处于学校管理委员会（The School Governing Council）的管理之下，委员会的主席直接由总统任命。建校初期，坦桑尼亚革命党试图控制和决定新闻学校的课程，但学校以有部分外国学生、国外资助者不同意为由，拒绝了革命党的要求。但是申请新闻教育的各种项目，需要革命党党员的推荐。1990年，坦桑尼亚90%的记者都是革命党党员。
与很多发展中国家一样，坦国独立初期将媒体视为执政党和政府的喉舌，制定一系列的法律法规来保证媒体的活动不会“越轨”。但坦国对媒体所有权、新闻内容的生产、新闻人的资质，以及新闻教育实行全方面的管控，在发展中国家是最为严厉的。
三、实行多党制后对传媒管控的逐步放宽
（一）1993年的信息政策
1992年7月1日，姆维尼总统开始实行多党制，逐渐接受私人报刊的注册。1993年，国会通过媒体行业管理法案（Media ProfessionsRegulation Bill）。法案规定建立新闻人注册制度和成立媒体委员会，这是一个管制性质的法案，当权者认为新兴的独立媒体在生产廉价的街头文化和谣言，期待以此法案为依据，成立媒体委员会来管控“不负责任的新闻界”，从而提高新闻的专业性。这一法案受到许多记者以及私营媒体的反对，因为法案规定了新闻人注册的资质，并且赋予媒体委员会撤销新闻人资格的权力。由于新闻界的抵制，这一法案从来没有被执行过。1998年，坦国已有9家日报，为改变以往政府对新闻界直接干预的状况，出现了新闻行业组织。。
1993年11月生效的广播服务法案（BroadcastingServices Act）规定，坦桑尼亚广播委员会的主要职责为颁发广播许可证，控制和监督广播行为；负责频道的标准化和管理；以维护公众利益或国家安全为由，处罚记者或媒体。这一法案对广播电台和电视台的所有权做出了规定，电台的股份必须至少有51%掌握在坦桑尼亚本土公民的手中，才能够申请广播许可证，从而抵制外资进入坦国传媒业。1993年的坦国的信息政策，主导思想仍然是管控媒体。
（二）2003年的信息政策
1995年，姆卡帕（Benjamin William Mkapa）赢得大选的胜利。他提出的执政理念是：真实与公开（Truth and openness）。他强调政府与民众之间双向互动的重要性，重视公民素养的发展，否定传统的信息单向流动模式。但坦国现行的法律、管理条例与总统姆卡帕的认识理念之间存在差距，传统的信息保密文化植根于社会中，真正走向信息公开还需时日。
2003年制定的新的信息和广播政策（The new Information and Broadcasting Policy），是政府、媒体及利益相关者协商的结果，这一政策文件的第二部分，正视并反思了以往的政策法规。第二部分涉及媒体的自由与责任，在其序言里，提到人们对1970年的信息法案、1976年的报纸法案和1993年的广播服务法案的不满，承认坦桑尼亚媒体目前的低覆盖率一方面是由于资金短缺导致的基础设施落后，另一方面在于这些法令对媒体发展的限制，承认了新闻自由的重要性和必要性。坦国2003年制定的信息和广播政策，标志着坦桑尼亚在新闻自由道路上向前迈进了一大步。这项政策基于媒体本身的特性，为坦国传媒业设计了详尽的发展方略，不再像以前那样，只把媒体当作政府政策的单向宣传者。这项政策阐释了政府在推进良好媒体环境方面所需要作出的努力，以及如何建立自由、多元的媒体市场。这一政策还具体规定了媒体的权利、自由和责任，讨论到影响新闻自由的因素，比如基础设施落后、边远地区穷人缺少媒介近用权、新闻纸的成本高等等。
现在“信息自由法”正成为坦桑尼亚讨论的议题。信息文化部部长伊曼纽尔（EmmanuelNchimbi）在达累斯萨拉姆向媒体承诺：“政府将竭尽全力确保制定和落实信息自由法”。坦桑尼亚媒体委员会和各媒体的负责人，都在呼吁加快促成这一法律的制定和通过。一些重要的媒体组织，如南部非洲媒体协会的坦桑尼亚分会（MISA-Tan）、坦桑尼亚媒体委员会（MCT）、坦桑尼亚媒体妇女协会（TAMWA）及媒体协会（MOAT）联合起来制定法案，准备提交政府。目前信息自由法的草案还在修正中。
（三）成立媒体自律组织实现自治
在新的政治结构下，坦国新闻界于1997年成立了自己的媒体委员会（MCT，与1993年法案规定的委员会不是一个组织），以自律来实行自治。2011年世界新闻自由委员会（World PressFreedom Commission）在对坦桑尼亚、英国、丹麦和印度四个国家的新闻管制调研之后表示，坦桑尼亚的媒体自律组织——坦桑尼亚媒体委员会是非常成功的，对其成就予以很高评价。这个媒介的行业组织致力于创造推进媒体发展，促进坦桑尼亚走向民主和公正，远景是坦桑尼亚能够拥有一个自由、负责任和有效的新闻界。
媒体委员会设立了一些具体的工作目标，如监督记者、编辑、制片人等涉及新闻业的从业者，以较高的职业和道德标准工作，推动新闻专业化等。媒体委员会开办工作坊，内容包括最基本的新闻报道训练，新闻道德教育，以及一些更专业化的课程，如深度报道、特写的写作等。委员会还在全国各地建立新闻俱乐部，截止2008年已拥有23个俱乐部，包括桑给巴尔和奔巴岛地区。委员会还媒介观察报告，让媒体利益相关者和受众获知新闻界的动态。委员会制定了行业的道德规范，并以此对行业内的冲突进行调解。媒体委员会的决议，98%都被行业认可并得到严格遵守，从而营造了新闻业发展的良好环境氛围，因而政府也没有理由设置更多的新闻监管机制来管控新闻业。
坦桑尼亚还有一些其他的媒体组织，例如前面提到的南部非洲媒体协会坦桑尼亚分会（MISA-Tan），还有记者和媒体工作者协会（AJM）、坦桑尼亚记者协会（TAJA）等，他们合力推动着坦桑尼亚新闻自由的进程。
四、坦桑尼亚新闻业未来发展面临的问题
坦桑尼亚新闻业在追求新闻自由的道路上已经取得了显著成就，但依然面临着很多问题。首先，由媒体和媒体组织提议的诸项维护新闻自由的法案多年来没有通过，导致新闻自由在坦国尚没有得到法律的保障。比如提出多年的信息自由法案（FOI）、2007年提出的媒体服务法案（Media Services Bill）草案，至今没有在国会通过。坦国政府管控媒体的程度相对而言，依然较为严厉。德国非盈利组织艾伯特基金会2012年的《非洲媒体晴雨表》报告显示，坦桑尼亚政府仍在用严苛的法令控制媒体，对“不听话”的媒体施加压力或实施处罚。
其次，坦桑尼亚新闻业的职业化程度总体来说不高，坦国媒体委员会制定一些规范也不够专业或不够完善，对行业内冲突的裁决有时比较主观化，因而造成内部矛盾，有损新闻界的外部形象。
第三，传媒业资金短缺问题普遍。坦桑尼亚的许多媒体和媒体组织很大程度上依赖国外的捐款，经费缺乏导致一些小媒体无法参与媒体委员会举办的各种活动。媒体的基础设施建设不完善，一些小地方由于资金和技术的缺乏甚至无法印刷报纸，报纸只能依靠从达累斯萨拉姆这样的大城市来运送，延期读报较为普遍；还有很多地区没有电子网络，无法接收到新闻信息。根据联合国教科文组织评估媒体发展水平的标准，平均100个居民中享有的报纸低于10份的话，则这个国家的新闻覆盖率则非常低，而坦桑尼亚还远远低于这个数字。坦国的报纸，每期的发行量没有超过8万份的，期发量为1500到5万份之间。全国只有27%的家庭拥有电视，低收入家庭中这个比例只有13%，较低的媒介近用权阻碍了国民获取信息。
解决这些问题，仍然需要时间来提升国家现代化的程度，坦桑尼亚新闻业的发展道路依旧漫长。