构建整体金融监管体系 影响全球金融监管改革
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美国参议院5月20日通过了新的金融监管法案。奥巴马政府立即启动两院法案整合程序,争取构建统一的金融监管改革法律体系,为主导全球金融监管体系奠定国内法律基础。这被认为是自20世纪30年代金融改革以来,最全面、统一的金融监管法律体系。
改变美金融产业结构
2010年1月,奥巴马提出了旨在防止危机再次爆发的“新金融监管法案”。5月20日在参议院通过的法案即以此为蓝本。该法案的基本思想来自于奥巴马竞选时的经济总顾问沃尔克,因此也被称为“沃尔克规则”。
其具体内容大致包括三项规则:一是禁止商业银行从事对冲基金,私募股权基金的出资、参股等业务,执行事实上的“分业经营”;二是禁止商业银行从事与客户无关的股票,债券(不含国债、政府机构债和地方债券)以及金融衍生商品等内部关联交易;三是金融机构在进行重组并购时,收购后的关联负债不得超过金融机构总负债的10%。
前两项规则属于银行业务范围管制;第三项规则,则堪称银行经营规模管制,即事实上不承认巨型金融机构的存在。“沃尔克规则”事实上否定了巨型银行集团的存在。
但目前美国金融产业的现实是,金融危机后美国的大型投行或被巨型银行兼并,或申请转为“银行集团”,几乎无一例外地演变为可获得央行最后贷款支持的银行集团,形成了巨型银行集团主导的具有“美国特色”的金融产业结构。“沃尔克规则”通过否定巨型银行集团的存续条件,无疑将彻底改变美国的金融产业结构。
在金融自由化进程中,巨型金融机构凭借其巨大的规模,获得了追逐高额垄断利润的条件。其高管、金融精英则可利用垄断经营权力,牟取超额薪酬。在金融危机爆发时,这些金融机构又利用对金融系统的威慑地位,轻而易举地获得了政府资金援助,严重侵吞、挥霍了国民税金,平添国民负担,引起社会广泛不满。“沃尔克规则”可谓迎合大众,为奥巴马争取政治人气,挽回政治面子的改革手段。
20世纪七八十年代,随着金融市场的发展,银行经营面临严格的分业管制限制,以至于20世纪90年代,在美国形成了“银行衰退论”。因此,发展存贷业务以外的新金融业务,使商业银行获得更广泛的盈利机会,成为当时金融改革的基本思想。美国的金融自由化,也正是通过阶段性地放松“利率管制”、“业务范围管制”开始起步的。而作为金融系统的维护手段,当时的美国金融改革在允许银行从事适度的风险业务的同时,作为缓冲手段,政府监管部门要求银行提高自有资本比例,维护银行的健全性。两相结合构建金融安全体系。这种金融自由化改革,使银行业务范围由传统的存贷业务,发展为可提供全面金融服务的综合业务。
冷战结束后,金融全球竞争上升为时代的主题。作为美国的主要竞争对手,欧洲的金融机构多属于可兼营证券、保险等业务的综合银行集团,具有较强的国际竞争力。在此前提下,美国若想参与全球金融竞争,就必须放松银行的业务范围管制。正是在这样的背景下,美国1933年制定的“分业经营”模式,逐渐得到改革,尤其是1999年美国新银行法进一步允许“金融持股公司”成立,“分业经营体制”得到了较为彻底的改革。而20世纪80年代后半期,“过于巨大,以至于无法破产”理念上升为一种潮流,发达国家的各类巨型跨国金融机构不断发展,在金融系统中扮演重要角色。
金融巨型化虽可在全球大竞争中避免破产,但也给金融经营者提供了“新的寻租机会”,即通过对金融系统的威慑,获取了超额垄断权力,衍生为一种政治问题。从2007年8月的次贷危机,到2008年的金融海啸,乃至当前的欧洲债务危机,银行集团的巨型化、寡头化反而发展加速。
美国的新金融监管法案可谓适应全球金融改革潮流,迎合多方愿望的金融监管改革框架,或将对全球金融监管改革产生重要影响。
如何进行国际协调值得关注
目前,关于从金融系统角度对大规模而复杂的金融交易进行监管的方式,大致有两种倾向。
一是以巨型金融机构的存在为前提,并将之特定化,来考虑设计监管体制。如美国众议院通过的金融改革法案,就强调了从金融系统稳定角度考虑对巨型金融机构的监管,并通过加强国际协调,确保在发生经营破绽时足以抑制其对全球实体经济的直接冲击程度。
二是在金融系统中,金融监管当局原则上不主张建设特别的超级金融机构的思路。典型代表就是“沃尔克规则”,也是本次美国参议院通过的新金融监管法案的核心思想,即通过限制银行从事高风险投资和交易行为,保守地维护清算系统、资金中介等商业银行的传统功能,以确保“不制造”超级银行集团,避免对金融系统形成“太大,以至于无法破产”的威慑。由此,在金融安全机制上,可缩小“金融安全伞”的范围,提高金融系统稳定的维护效率。
第一种方式虽然对金融机构的经营活动影响最小,但也会助长巨型金融机构的扩张,从而使金融系统的安全伞扩大,金融系统的维护成本上升,“太大,而无法破产”的威慑问题无法解决。第二种方式属于保守疗法,在限制了银行经营手脚的同时,并没有提出如何确保银行盈利条件,尤其是没有提出如何推进国际协调,确保金融监管的国际均等化。
此外,改革也引起金融业对竞争力衰退的担心。保守、缩小均衡的监管方式,对金融市场的流动性萎缩预估不足,对实体经济将产生怎样的影响不确定。以美国为震源的金融危机原发于投资银行的过度扩张,但监管法案则将商业银行置于严格管控之列,是否能对“市场型的金融系统风险”产生有效的控制并不确定。从“信用秩序维护”角度看,其效果也存在很大的疑问。
因此,不仅华尔街积极抵制,欧盟也已表示不会套用美国方案,日本更是密切关注美国方案的国际推广。
事实上,美国利用国内法主导国际规则构建早有先例。早在第二次世界大战刚结束时,美国主导构建了布雷顿森林体系,至今仍有影响。而其中的“黄金美元汇兑本位制”正是基于美国的国内法形成的。布雷顿森林协定只规定了以黄金为锚的固定汇率制,并规定了以1944年7月1日黄金的美元价格构建二者的联系,并没有规定“官方黄金与美元的对等平价关系”。美国是依据1934年制定的国内法“黄金准备法”的居民持有黄金的禁令,以及对全球70%的黄金垄断地位,形成了“黄金的官方交易”机制,获得了“美元即黄金”的霸主地位。
美国金融危机后,全球金融竞争格局并未发生根本改变,纽约依然是全球最大的金融资本市场。日欧金融机构若想参与全球竞争,就不可避免地要进入纽约市场,并接受美国的国内法管制,否则无异于自我放弃竞争权力。
显然,美国的金融监管法律体系在相当程度上具有国际规则的含义。基于“沃尔克规则”的新金融监管法案,如何展开国际协调,形成普遍接受的且有效的国际金融监管体系,值得关注。(摘自2010年第22期《望》新闻周刊 作者为中国现代国际关系研究院全球化研究中心主任)
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“沃尔克规则”(Volker Rule)
美国时间2010年1月21日,美国总统奥巴马宣布将对美国银行业作重大改革,采纳了82岁的金融老将保罗・沃尔克的建议,因此其方案被称为“沃尔克法则”(Volker Rule)。其内容主要有以下三点:
一是限制商业银行的规模。规定单一金融机构在储蓄存款市场上所占份额不得超过10%,此规定还将拓展到非存款资金等其他领域,来限制金融机构的增长和合并。实际上美国在1994年即通过法案,要求银行业并购时不得超过存款市场份额的10%,本次提案将限制扩大到了市场短期融资等其他非储蓄资金领域,限制了银行过度举债进行投资的能力。
二是限制银行利用自身资本进行自营交易。此交易是金融机构用自身资本在市场买卖,而不是作为中介机构代表客户执行交易,这在金融危机时造成了严重的市场风险。
三是禁止银行拥有或资助对私募基金和对冲基金的投资,让银行在传统借贷业务与高杠杆、对冲、私募等高风险投资活动之间划出明确界线。今后将不再允许商业银行拥有、投资或发起对冲基金,也不能拥有私募股权投资基金,不能从事与自己利润有关而与服务客户无关的自营交易业务。