农村税费尾欠挂靠存在的问题及对策探析

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摘要

为了解决农村税费尾欠挂靠政策存在的不利于农村改革进一步推进和农村诚信环境的建立，也不利于农村社会的公平甚至不利于农村社会的稳定的问题，在对湖南部分农村调查的基础上，针对农村税费尾欠挂靠政策提出不作为、据实征收、宣告豁免和财政垫支，农民豁免、奖补等政策建议。

关键词：农村　税费尾欠　对策

多年以来，基于多种原因，全国各省市的地方政府均积淀了一定数量的农村税费尾欠。据作者的实地调查，目前湖南各地市共有各种农村税费尾欠垫付13.7亿元，占该省乡村全部债权的13.61％，占其乡村债务总数的3.51％。虽然我国已于2005年12月宣布废除了农业税，但是，由于国家在宣布废除农业税的同时，并没有对农村的税费尾欠进行明确的规定，仅仅提出“暂缓征收”的建议，即挂靠。虽然从表面数据来看，农村税费尾欠占乡村债务的比例比较小，对乡村债务的解决贡献不大，但是，由于税费尾欠所存在的示范效应，严重破坏了农村的整个信用环境，打击了按时交纳税费农产的积极性，从而形成负面激励。此外，各地的实践也表明，税费尾欠涉及到乡村机构的运转以及相关工作人员积极性的发挥，从而影响到新农村建设的顺利开展。因此，农村税费尾欠的清欠具有一定的现实紧迫性，它是保障新农村建设的顺利进行，进一步净化农村社会信用环境，促进乡村治理效率的提高的积极条件。

一、农村税费尾欠概述

(一)农村税费尾欠的含义及其组成部分

税费尾欠本身不是乡镇政府性债务，它是由于在上世纪90年代，农业税、上交款和筹劳转换的货币后，以货币形式上交的款项，本质税费尾欠是农民没有上交，它是乡镇一项债权，但是由于当时特定的政策：一个是高压大棒政策，税费完成情况是考核乡村两级干部一个重要政治指标，另一个是胡萝卜政策，依据税费完成情况，乡村两级干部分成。这种分成包括一部分工资，也包括一部分福利。由于这个政策，导致乡村两级干部，个人借贷、集体筹资、垫付尾欠，这样就形成目前税费尾欠的复杂局面。关于垫付情况，我们在调研中发现：当时的村组干部，乡镇干部大多数有垫付情况，其中每一个乡镇干部垫付一般27800元左右，村支主要领导垫付一般在17600左右，其他人员一般在8700元左右。

(二)农村税费尾欠的形成原因

农村税费尾欠的形成原因比较复杂。根据实地调查的数据，其形成原因主要有以下几种：

一是确因家庭经济困难无法缴纳。这部分农民属于农村的特殊群体，包括单身寡居的农产、遭遇旱涝等灾害的农产等，对这部分人群来说，维持基本的温饱问题尚存在苦难，因而根本无法完成相应税费的清缴，在我们随机调查的1000户农村税费欠缴的农户中，有18％的农产属于这种情况；

二是家庭在某一特定时期因支出过高导致经济周转不畅所形成的税费尾欠，主要由小孩读书、家庭成员生病或建房等原因所形成，这一类型占全部1000调查农产的14.2％；

三是有能力缴纳但找借口故意欠缴。这一类型的农产有时被乡村干部成为欠缴“钉子户”，一般来说，这种类型的农产还可以进一步分成两种，一种是借口政府服务不到位故意欠缴，如对乡村政府的纠纷调解不满意、对乡村干部工作能力或工作作风不满、对计划生育政策理解有差异不满意等故意欠缴，另一种是借口别人不交自己也不交的观望者。调查数据显示，找借口故意欠缴的占全部被调查对象的26.8％；

四是因户主长期在外无法找到相关责任人所形成的尾欠。这种类型的农产或举家外出，音信皆无、或仅留老少在家，户主常年累月在外打工、经商，极少回家。这类农产占全部欠缴农产的41.0％。

(三)农村税费尾欠的主要特征

1　形成原因复杂，不存在有效的单一解决途径。如前所述，农村税费尾欠的形成原因非常复杂，既有政策性因素，也有农产个人主观因素，还有自然或社会条件变化等所造成的一些客观因素，而且，农村税费往往同乡村治理的很多问题纠结到一起，如果简单地采取“一刀切”的方法，必将在农村社会引起一系列的不良反应，从而影响到农村的稳定和发展。

2　尾欠面广，且尾欠时间比较长。税费尾欠是一个非常普遍的现象，各个乡镇都有不同程度的税费尾欠存在。在有些地区，税费尾欠还十分严重，有关资料显示，部分地区的乡镇甚至有高达55.73％的农户存在税费尾欠。从税费尾欠的时间来看，很多农产的尾欠时间比较长，有的甚至已经超过了十年。因此，这部分税费尾欠的质量十分低下。

3　牵涉的利益主体广泛。表面看来，农村税费尾欠所涉及的利益关系比较简单，仅仅是政府与农户之间的一种债权债务关系。但是，由于我国以前对于农村税费的征收实行严格的考核制度，有些地区甚至将其与乡镇干部、村级干部的工资、福利、考评甚至职务升迁等相连，导致很多乡村干部为了完成税费征收任务不得不通过自己出资、以工资抵交甚至借款等途径进行垫交(即通常所说的“上清下不清”)，其中，借款来源非常复杂，往往是以个人名义从亲朋好友、银行、信用社甚至高利贷发放者手中得来。因此，农村税费尾欠与这些主体的利益高度相关。

二、农村税费尾欠挂靠存在的问题

(一)制约农村改革的进程，影响合村并组等改革

目前，由于我省农村常住人口过少，存在合村井组改革的必要性，但是由于税费尾欠等村级债务的存在，使得该项进程受阻。其中税费尾欠占村级债务82％左右，如果农民尾欠不征收，并且长期搁置，将影响下一步农村改革。

(二)损害基层干部正当权益，影响其工作的积极性

农业税费是在我国特定历史时期一个特殊的产物。不管它存在的合理与不合理，乡村各级干部由于在特殊的激励政策下，对该部分尾欠进行通过个人垫交，以工资福利或以个人名义向亲朋好友以及银行信用社、老板等借贷后上交政府，形成上清下不清的局面。如果不解决农民税费尾欠，很难保护乡村两级干部的积极性和正当权利，有可能为上访队伍添加生力军。

(三)破坏了社会公平，损害老实人的权益，软化了党和政府的威信

如果我们对农业税费尾欠长期不收甚至豁免。第一个将加大我们对农民的治理难度，损害国家在农村的威信。第二个就是极大打击那些积极响应国家号召，主动缴纳税费的(老实人)即农民的利益，使得他们成了吃了亏的一方，甚至有可能引发农民上诉，要求退还过去所交的农业税费。第三个有可能极大的增加我国今后在农村推行利益调整政策，像“一事一议”、像新农合、养老保险等所有需要农民筹资的项目的执行。

总之，农村税费尾欠总体来讲，对乡村两级干部是大事，关系到其切身的正当利益的维护，对绝大多数积极缴纳农业税费的农民是件大事，关系到对他们是否公平地对待；再就是，对党和政府在农村的威信，

以及执政能力也是一件大事，关系到党和政府说话算不算、可不可信，也关系到下一步农业改革的推进。

三、对农村税费尾欠挂靠政策的建议

我认为，当前对农村税费的态度或主张，主要有以下几种：

(一)不作为

因为该项欠款本质上不构成政府负债，即上清，即它是乡村组干部与农户之间的债权债务关系。但是如果不作为的话，像前面所提出的危害有可能出现，特别乡村干部上访。

(二)据实征收

第一步在各级机构成清债领导小组，在县、乡两级成立工作队，在工作队中要注意吸纳村干部和村民代表参加。第二步做好宣传动员工作，特别是不要村民误以为农业税是非法的收入，已经取消，既往不咎。要充分运用广播、电视、网络等多种宣传工具，甚至有必要派出宣讲队驻村入户做工作。第三步清理对账，落实和锁定相关财务资料。在动员以后，组织精兵部队，驻村入户弄清农民尾久的真实数据，当然现在乡村有一部分数据。但因乡村组干部的更换、财务管理不规范、时间过久，导致相关数据出现失真，必须掌握原始数据，并进行锁定。这些锁定的数字要由农民签字认可，并在财务公开栏公开。第四步就是对税费尾欠在张榜公布的基础，分类进行处理。对第一类绝对贫困产进行减免，第一类绝对贫困户的认定：一个是当年的民政部门相关记载，另一个就是通过村民大会进行认可。对第三类拒缴要依法依规进行处理，特别是个别钉子户要采取强制手段。对第四类外出打工、经商的，通过多种方式进行联络，督促其进行缴纳，如果不行，可以申请法院强制执行。整体来讲第二种方案能够确保公平公正，解决上面的危害，但是执行成本比较高，特别是要调集大量人力驻村入户开展工作，这进行起来有一定困难。

(三)对农业税费尾久进行豁免

这又分两种方式：一是宣告豁免，即政府通过新闻媒介豁免农业税，这种方式几乎没有什么正面作用，负面作用前面提的一个不少。二是财政垫支，对农民豁免，它又分AB两种方案：A方案这的工作步骤：第一步仍然要派工作组驻村入户，核实农民的债务和乡村组干部的债权，二者要相符。第二步，由财政拨付相关债权人，同时相关债权人与债务人注销债务关系。这个方案的特征乡村干部正当利益得到保护，税费尾欠户得到实惠，但是对老实农民不公平，对以后相关农村政策制定形成负面影响。B方案也是由财政垫支，对农民进行豁免。一样要进行债权债务锁定，不同的是要对农业直补作特殊调整：首先在全省范围测算所有的农业税尾欠数据，依据该数据进行财政垫支。垫支额平均划分要每个人头上，加入直补网，即不管你交了没交，人人平均得到，在支付完毕后，允许乡村干部在直补抵扣相关欠费。他们的这样做能解决公平公开问题。但是有一个政策风险，就是要启动农村直补不得抵扣这个刚性政策。

(四)奖补政策

奖励那些还债的比较积极的乡镇和地区，但对那些特别困难的边远山区乡镇、产粮乡镇他们确实困难，朝不保夕不可能通过自身的努力去完成，这样可能导致最需要帮助的反而得不到帮助，即陷入贫困性陷阱中，缺乏最少临界推力，因此该政策需要考虑到这个特殊性。

以上所提的几种方案，各有利弊，主要取决我们工作的认真程度和对基层干部的态度以及道德底线容忍度。