电子政务之反思档案管理
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当前，我国已将电子政务建设作为今后一个时期国家信息化的重点，这为档案管理信息化的发展提供了极好的机遇。但是必须看到，档案管理信息化不单纯是工程项目，它是档案管理不断创新的过程，不可能一蹴而就。由于档案管理工作的极端重要性和特殊性，档案管理信息化仍面临着诸多困难和挑战，任重道远。
创新与安全的矛盾
由于档案管理的极端重要性，在不同的历史时期产生了不同的、相对于那个时代最完备的档案管理技术与管理制度。近代档案学已经是一门完善的、体系严密的科学。虽然档案学面临信息化的冲击与挑战，但是我们必须清醒地看到，新一代档案学尚未产生，档案管理信息化还存在大量未解决的难题。因此，处理好档案管理信息化中的管理创新和原有档案管理制度之间的矛盾是我们面临的首要挑战。
原有档案管理制度的核心一是为了快速查询、应用，二是为了确保档案安全。同时，对历史档案管理现状难于改变的特点，必然使档案管理不可避免地走向管理方式的多元化。例如，国务院办公厅的档案管理系统就分为1990年前和1990年后，分别用不同的方式管理。在这方面必须坚持实事求是，尊重历史，毕竟档案的历史管理方法无法改变，档案的安全是第一位的。
档案管理系统向深层应用发展时，会出现与其他应用系统整合的情况，如文档管理一体化。对于这类整合，重要的是处理好整合应用项目与档案管理特有的、独立性要求的矛盾。例如，档案管理中对文件标题有权改动，这必然使公文、档案一体化管理系统的设计复杂化。采取管理创新和合理技术是档案管理与其他信息系统整合的可行的解决方案。
标准化、法制化的挑战
在我国，档案管理信息化的标准化程度相对比较低，造成应用范围和信息共享性大大下降。主要原因归纳起来有以下几点：
一是管理体制、管理方式不同，难于实现标准化。由于档案自身的复杂性，我国政府的档案管理体系亦比较复杂，分散管理是其突出特点。除中央、地方档案馆外，各政府机构亦管理着相当有年头的档案，有的甚至保存着大量建国初期的珍贵档案。由于多头管理，各有归档方法与规范，甚至有管理体系和政策上的不同，造成了管理标准化的困难。
二是在具体管理细节上，各级政府和政府各机构间，缺少必要的协调机制，使本来能够实现标准化的管理变得比较混乱。最明显的例子是为党委、人大、政府、政协共用的、相对统一的档案分类主题词表都很难提出。
三是信息技术飞速发展造成的应用技术体系不断升级、换代，使标准不断变化，加剧了档案管理信息化的风险，加大了投入和建设难度。例如，每次存储介质的革命都带来存储格式和标准的变革，将已经数字化的档案资料置于重新投入巨资升级或放弃原有数据的两难境地。
四是关于档案的立法相对比较缺乏，甚至对超过五十年历史的档案必须解密或降密都没有明确的法律依据，造成大量档案因密级问题无法发挥其应有的使用价值。至于建立电子档案，不但存在巨大的技术和管理方面的问题，而且至今在标准、法律依据等方面都还是空白。
标准化程度低影响了我国档案管理信息化发展进程，造成大量低水平的重复建设；相关法律的滞后则令计算机档案管理系统只能停留在辅助管理的位置上无法继续向前发展。
电子政务的更高要求
当前，我国正在加紧实施电子政务建设。值得注意的是，电子政务并不是过去办公自动化（OA）、政府信息化在名称上的改变，它具有特定的含义。政府机构利用计算机开展OA应用早已有之，亦发挥了很大的作用。但电子政务的鲜明时代特征表现在两个方面。
一方面，电子政务是构建在国际互联网平台上，能够直接为社会和公众提供服务、履行政府职能的公共行政管理工具，改变了以往建立在政府专用网络上的OA系统只能为自身业务服务的应用目标，使政府实现了直接通过计算机网络为社会、公众服务的更高层应用目标。同时，电子政务本身还成为政府政务优化、业务重组、管理创新和机构改革的技术保障和驱动力。
另一方面，基于互联网、功效等同于手迹和印鉴的电子签名得到广泛应用，使电子政务具有了在互联网上的“虚拟社会”中最基本的电子信任体系，使网上进行的社会活动有了可信的安全保障。正因为如此，国际上电子政府建设成为新一轮公共行政管理改革的标志，使推进电子政务成为政府管理领域里不可避免的一场深刻的革命。
推进电子政务必将迈向电子政府。从这个意义出发，今后开展政府档案管理信息化建设应更新旧观念，研究新问题，做出新部署。
在政府档案管理信息化建设上确实需要创新。
从跨国企业人力资源管理上看，人才档案的管理与应用已经实现了信息网络化。美国“9・11”事件发生后，不少大公司的资料、档案信息系统虽然遭到彻底摧毁，但仅仅几天后，这些公司在其数据备份系统和灾难恢复系统的支持下，业务全面恢复。说明当前档案资料管理系统已经发展到了高度可靠、可用的水平。如果还是按原来的办法各自为战地建设，不从中总结经验，接受教训，就不可能加速这项建设的进度，就会事倍功半，还会给国家造成巨额浪费。
电子政务建设中的档案管理系统必须考虑到它是电子政府的组成部分。因此必须从电子政府的全局出发，构建电子档案管理系统。与我们过去档案管理信息化的需求相比，今后系统建设至少需要考虑增加以下任务并及时部署。一是解决电子证书在电子档案管理中的应用问题。在互联网条件下，电子档案的应用和管理，需要依靠电子证书来确保电子档案的完整性和不可抵赖性。二是建立政府电子档案的数据备份、事故应急响应和灾难恢复系统，这是完全不同于以往数据安全概念的新事物，绝非什么“双机热备份”之类的数据安全技术可以胜任，它要求的是全方位的创新，首先是档案管理的创新，例如它不可能由各档案管理部门分头各自建设。电子文件和数据是所有信息化建设投资最终获得的惟一的物质回报，是极其宝贵的信息资源。三是标准化、规范化推进，这是难中之难，但没有它就不可能有电子档案，其中的核心问题是如何解决电子数据易用性和数据库复杂性之间的矛盾。四是法律保障，只有在立法条件下，才有可能真正推动电子档案的研究、发展和实施。我们应该以全新的理念、缜密的措施、科学的方法，从建设之初，从档案管理的全局出发，自上而下地，有领导、有步骤地就构建电子档案系统开展脚踏实地的工作。
新形势下的基本策略
必须看到，在今天的形势下开展档案管理信息化建设应该按照国家电子政务建设的总体要求开展工作。档案管理信息化建设的出发点和目标，除了自身建设任务外，还应推动国家电子政务建设。因为，电子政务的实施将带来政府管理创新的巨大机遇，将打破许多原有管理体系和管理模式，甚至出现只有各种电子政务建设共同发展才能真正实现电子政务的情况。所以，新形势下搞好电子政务建设需要采取一系列重要策略。实践经验表明以下策略十分重要。
1． 积极纳入国家信息化领导、协调机制。所有电子政务建设都应当自觉纳入国家信息化领导小组制定的总体方案。政府效能的源泉来自管理，电子政务成败的关键也必然是管理。例如档案管理信息化采用电子证书就应在国家的统一领导、协调下构建和应用。
2． 与时俱进，观念创新。在推进电子政务建设中，采用信息技术引发的工作方式、管理方法的变化将会层出不穷，必须创新才能解决这些问题。例如政府的文档数据备份，可以毫不夸大地说，至今还几乎没有符合严格意义的数据备份系统，数据安全性十分脆弱。要求每个政府机构都建立复杂、昂贵的数据备份系统既不可能，也不合理。采用市场的方法可以解决企业和相当一部分机构的问题。但是党政等重要机构如何解决，值得很好地研究。这就要求我国各有关机构必须结合国情，从实际出发，转变观念，从管理理念、管理制度、机构职能等方面全面创新。
信息化产生的一些问题，可能现行各有关部门都不具备管理和解决它的职能，这就特别需要职能创新。在电子政务建设中，我们的许多机构有可能通过分析、研究，从拓展业务工作范围出发，主动承担起新职能。或者在国家有关主管部门协调下，被赋予新的职能。例如，中央和各地方的档案馆就有可能成为各级政府的文档数据备份中心，在电子政务建设中发挥重大作用。
3． 遵循标准，推进标准，加强法律建设。在档案管理系统建设中常常遇到过分强调本单位特殊性，本单位的管理方式不可更改的情况。这种实质上无视标准化、拒绝采用标准的做法极其有害。曾有过高层政府机关，采用仅凭经验管理档案的方法，连续数十年不变，虽然也有成效，但不具有通用性，使这些珍贵档案在最终归于国家后，无法供他人使用，最终证明这种管理是落后的，必须淘汰的。
采用标准意味着系统性的进步，对信息系统的长远发展有不可估量的作用。为了搞好应用并使应用不断深化，就必须在标准化上下足功夫。有些标准的制订需要耗费巨大的人力、物力。例如电子档案的标准，不但涉及数据格式，还将涉及运行环境等诸多因素，本身就包含不止一项的复杂课题，更应统一领导，集中力量，锲而不舍，不断推进。档案管理和利用、档案管理信息化和电子档案的立法工作也应积极创造条件，早日实现。这是档案管理信息化建设健康发展的根本保证。
4． 注重信息安全。政府的档案涉及国家利益，特别是涉及国家秘密的档案关系到国家安全。政府机构的信息安全建设从本质上讲不是个人或部门行为，而是国家行为。要按照国家制定的信息安全框架从总体上开展信息安全建设。在建设中，信息安全管理是核心要素，其中最重要的原则是必须是在国家有关主管部门的指导下，按照国家有关主管部门制定的规章、制度、标准开展工作。
5． 综合利用档案管理技术。档案管理技术是一项长期的、具有历史传承性的、不断发展的重要技术。将这些技术综合、集成应用是档案管理的特点。就电子文件而言，时至今日，即使是最普通的电子数据，保存它的风险一点也不比其他介质少。保存电子文件风险巨大，至少是由于它不符合越是简单就越是可靠的原则。乌龟壳上的文字可以辗转数千年将历史信息带至今日，而电子数据能否有效地长期保存还有待时间的检验。所以，在进行档案管理信息化建设，积极构建电子档案时必须在整合、集成上狠下功夫，即将传统的档案管理方法、手段与技术和今天的信息技术有机整合，发挥综合优势。可以肯定，由于人们对真迹的尊重和渴望，无纸化只具有相对意义，缩微等传统档案技术只会在与信息技术整合中得到新生，是不可能消亡的。
作者简介：原国务院办公厅秘书一局正局级政务专员，2000年以来曾任科技部国家八六三计划信息安全技术发展战略研究专家组成员，国信办电子政务信息安全体系研究专家组副组长。现任中国信息化推进联盟专家顾问委员会副主席、IT治理专业委员会主任，中国电子协会电子政务专家委员会主任，科技部遥感战略发展研究专家组专家，中科院遥感所兼职研究员，大连理工大学兼职教授，科技部“十五”国家重大科技专项“电子政务试点示范工程”第一课题课题组长等职。自1986年6月至2001年6月在国务院办公厅秘书局从事国务院办公厅的信息化建设和全国政府系统信息化建设的协调、指导工作。