北京市城乡结合部地区的非正规就业问题

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摘 要伴随着北京市城乡结合部地区的城市化过程,出现了失地农民的“非正规就业”问题。“非正规就业”与城乡结合部地区的产业发展滞后、社会保障制度不健全息息相关,限制了失地农民与城乡结合部地区的城市化进程。

关键词城乡结合部;非正规就业;城市化

改革开放之后,北京市城乡结合部的改造问题成为关系到首都城市化过程的重要议题。在城乡结合部的改造过程中,出现了大批失地农民,他们大多从事非正规就业,无法进入到城市正规就业的行列中。这种状况与城乡结合部地区的产业发展、就业制度与社会保障制度的现状有关。

一、城乡结合部地区的产业发展滞后

城乡结合部地区的产业问题集中于以下几个方面:产业发展低端化,产业结构不合理,“瓦片经济”问题突出,高新技术产业比较薄弱,经济增长主要依靠成型物业收入的增加,农民持续增收难度较大。

(一)产业发展低端化

北京市城乡结合部的产业发展多处于低端层面,以一些为城乡居民提供服务的传统低端服务业为主,规模小,人员素质低,管理也较为困难。这些产业大多是“寄生型”、“外生式”的村集体经济。其中,在众多从事生产经营的企业中,有相当一部分为无照经营,这给管理带来困难,同时,也成为各项安全的潜在威胁。

以海淀区北坞村为例,北坞村的农民收入来源主要有两个:①就业收入。该村目前有606人实现了就业,就业率为55%。三次产业的就业数量,分别为43、93、470人,就业结构为7:15:78,以第三产业为主。此外,还有少部分村民开黑车等,进行隐性就业;②房屋出租收入。据调查,北坞村58.7%的村民家庭有房屋出租,出租户人均年房租收入在1.5万元左右,因而很多农户即使没有就业也能维持其生活。此外,部分农民还有数额不等的集体福利收入、各种经营收入,以及其他转移性收入。从总体上看,由于房屋出租收入占当地农民收入的较大比例,而且当地农民就业的集体企业主要依托集体房产,集体经济的主要收入来源也是物业经济,因此物业经济是北坞村农民收入的基本来源。这在城乡结合部地区非常普遍。这种物业经济不稳定、依赖性强、对农民就业弊大于利,对于城乡结合部地区产业发展有诸多限制。

(二)产业结构不合理,“瓦片经济”问题突出

除了产业发展低端化,城乡结合部地区的产业结构也非常不合理:产业发展以“瓦片经济”为主,高新技术产业薄弱,无法为农民带来持续增收。

1.“瓦片经济”突出,产业发展缓慢

“瓦片经济”指农民通过出租房屋获取收入,是城乡结合部地区农民的一项重要收入来源。“瓦片经济”助长了农村私搭乱建行为,增加了流动人口管理的难度,也给当地社会治安带来诸多问题。同时,由于“瓦片经济”无形中增加了公共服务的负担,城乡结合部地区基础设施及公共服务配套设施承载能力不足的问题也日趋突出,直接影响了村民的生活质量。

2. 集体产业用地不足

为了给农村集体经济发展留下一定空间,给农民失去农地后就业增收留条出路,在规划中往往会给乡镇、村集体留有部分产业用地,而在实际实施中,又要求把土地征为国有并以“招、拍、挂”的方式决定归属。造成:①农民在城市化过程中失去农地后理应取得的相应产业用地无法实现;②农村集体经济组织多数因资质问题不能作为征地主体参与对自己土地的“招、拍、挂”;③“招、拍、挂”使土地产生的高额溢价并没有与作为原土地所有者的农村集体经济组织和农民分享。这既影响了集体产业的健康发展,也导致了集体经济组织和村民的不满。

3.持续增收难度大

城乡结合部地区农村耕地很少,其中五环以内农民人均约0.1亩,因而依靠农业难以满足农民增加收入的要求。同时,农民也难以依靠其剩余的房屋土地发展经济,实现增收。

按照现行政策,农村集体土地只有被征为国有后才能进行开发建设;尽管也有乡镇企业等建设可以使用农村集体用地的规定,但实践中鲜有通过审批的情况。这就使农村集体面临守着自己的土地不能使用,却必须坐等开发商到来的局面。为取得土地权益,不少地方通过各种方式在未取得审批的情况下先行建设,私搭乱建的现象成为普遍情况。城市基础设施和公益性建设大量使用农村集体土地,其征地价格远低于商业性用地,且部分用地没有办理征地手续,遗留很多问题,典型的如绿化隔离带建用地。由于各种原因,农村集体的各类建筑及农民房屋,大都没有像城市房屋那样进行权属登记并发放证书,影响了其使用权益和利用效率。高新技术产业也因而无法进入,村民持续增收的难度很大。

(三)集体经济体制改革发展缓慢

产业发展滞后在很大程度上与城乡结合部地区集体经济体制改革发展缓慢有关。我市乡村集体经济产权制度改革工作虽然已经取得突破性进展,但是总体上来看发展还不够平衡,一些区县进展较慢,存在问题亦较多。农村集体经济产权制度改革是农村集体经济发展的一个大趋势,但是由于各区县农村集体经济管理体制不同,在财务核算上,有的区是村级核算,有的区是乡镇级核算,所以集体经济产权制度改革推进的进度不一。集体经济体制改革发展缓慢在一定程度上制约了城乡结合部地区的产业发展与城市化进程,同时也是乡村与街居交叉现象形成的重要原因之一。

二、城乡结合部地区的非正规就业

城乡结合部地区村民就业、尤其是绿色隔离带地区失地农民就业不充分问题近年来比较突出,主要体现在:农民就业竞争力弱、对村集体组织在岗位和福利等方面过于依赖、多从事非正规就业且就业不稳定等。

(一)就业竞争能力弱,对村集体组织经济与出租房屋收益过于依赖

就业问题首先与产业结构有关。自2000年实施绿隔建设以来,城乡结合部地区产业发展结构大多不合理,无法满足当地农民就业需求,农民只能从事绿化管护、物业管理等工作,就业渠道窄,从业人口少,缺乏收入来源。同时,农民对村集体经济与“瓦片经济”形成的出租房屋收益过于依赖,不愿意进入劳动力市场谋取职业。

(二)文化素质低,就业技能不足,可选择的正规就业空间有限

城乡结合部农村劳动力大部分技能单一、竞争意识差、文化素质偏低,就业期望值却较高,导致就业空间有限、就业率低:

1.文化程度普遍不高

据统计,朝阳区东坝乡8169名农业劳动力,高中以上文化程度的有1834人,占总人数的22.5%,初中以下文化程度的有6335人,占总人数的77.5%。绿化隔离带建设地区农民文化程度普遍不高,具有高中以上文化程度的人数占全部农业劳动力不足三分之一。

2.实用技能缺乏

缺乏实用技能是城乡结合部地区村民就业过程中的一大硬伤。绿隔腾退上楼的农民,由于先天不足,既无一技之长,又无外地农民工的体能,更无外地农民工的吃苦耐劳、不怕辛苦的精神,因此就业空间有限,就业不充分。

3.就业能力较差

农村劳动力的文化程度一般不高,初中及初中以下文化水平的约占80%,高中及高中以上文化水平的仅占20%左右,且绝大多数农民没有掌握一定的劳动技能,导致就业渠道狭窄,过于集中在一些低收入行业、低端岗位。目前农民虽向二三产业转移较快,但工资性收入仍处于较低的水平线,因本身素质技能和经济环境影响,工资性收入在今后一个时期很难得到较快大幅度提高。

(三)就业观念陈旧,就业期望过高

1.放不下“北京人”的架子

“宁可困肚子,也不丢面子”的观念,是造成城乡结合部地区农民就业不充分的根本原因。大部分农民宁可在村林地养护队每月拿500元的低工资,也不愿到企业拿800元与外地农民工为伍。农民在就业问题上,普遍存在“五不干”现象,即:钱少了不干,工作时间长了不干,重活脏活不干,离家远了不干,管理太严了不干。

2.缺乏就业紧迫感,过分依赖基层组织

在城乡结合部地区,农民就业不充分的一个重要原因,就是对基层组织、地方政府的过分依赖。他们把就业的希望几乎都放在了乡、村两级组织的安排上,很多人把心思和精力都用在了如何才能给基层组织、领导施压,更快让基层组织、领导给自己提供好的就业机会和好的就业岗位,而很少有主动找工作的想法。

(四)就业渠道不通畅,就业领域狭窄,就业质量低

农民缺少就业渠道,“虚假”就业现象普遍。由于农民失去了耕地,只能通过二、三产业就业,但由于多种原因,农民就业安置困难。朝阳区绿隔地区涉及劳力安置7.2万人,实施劳力安置3.7万人,安置率约为51%,但是真正由产业吸纳的劳力仅占安置劳力总数的12%,“虚假”就业现象非常普遍,从事绿化、保洁、治安“三队”等工作的人数大约占到就业人员的67%。

农民二三产业就业的质量也较低。据调查,目前全市城乡结合部地区有77.6%的农村劳动力在非农产业就业,有13.8%的农村劳动力仍从事农业劳动,其中从事非农劳动的有85%在本村就业。由于本村的就业岗位较少,产业基础较少,加以农民的文化水平相对较低等原因,造成农民的就业层次低、待遇差,还有一部分农民处于不充分就业或失业状态。如某村为安置本村劳动力,仅在参加绿化、环卫、联防等岗位就安排170人,平均每人每天工作时间不足2小时;另有100余人在村内待岗。

三、社会保障制度不健全

社会保障体系还没有实现市级统筹,城乡社会保障体系衔接不到位,失地农民社会保障问题十分突出。①转工人员与安置单位签定无固定期合同,转工人员一旦离开单位就不享受基本养老保险,得不到根本保障;②自谋职业人员参加社会保险少,领取的一次性补偿金花完了,生活受影响,回过来又向政府要保障;③在小城镇建设中失地的农民,有的已经转非,有的尚未转非,但是都没有转工,因此没有被纳入城镇社会保障体系。

农民不享受养老、医疗、失业、最低生活保障等社会保障待遇,他们惟一的保障来源就是土地,一旦失去了土地,就意味着他们失去了保障基本生活的最后一道屏障。城乡结合部“失地农民”的社会保障满意度比较低,在社会保障方面他们同样面临重重困境:

(一)对于“农转工”人员的社会保障

市政府最初的构想是将这些人纳入城镇社会保障体系,像城镇职工那样享受养老保险、失业保险以及医疗保险。但这一设想在实践中没有得到很好实施,关键的问题在于没有处理好社会保险费用的补缴问题。

(二)自谋职业人员处于没有社会保障的状态

自谋职业人员在“农转居”时选择自谋职业就意味着将来自己要为自己的社会保障负责。调查显示90%以上的自谋职业人员没有参加社会保险。而且按照现行规定,自谋职业者须缴费满 15 年以上,退休后才可以按月领取养老金,并且男缴费满 25 年以上、女缴费满 20 年以上,退休后才能享受医疗保险待遇。可见,这些苛刻的条件以及自谋职业人员极低的收入水平,将自谋职业者限制在社会保障体系的享受范围之外。

(三)对于“超转”人员的社会保障

本着“谁征地谁负责”的原则,由征地单位向政府财政部门支付补助费,由民政部门退休和“超转”人员管理办公室负责管理和发放;残疾人员由劳动部门鉴定伤残等级,再给予相应的生活补助。但是问题在于,“超转”人员的生活补助费过低,并且医疗费用经常没有保障。

综上所述,北京市城乡结合部地区的失地农民在产业发展滞后、社会保障制度不健全的情况下不得不选择非正规就业,且这种非正规就业还不是充分的就业。要改变这种弱势状况,要从经济制度、政治体制与社会保障制度的改革着手。惟其如此,才能促进城乡结合部的改造与城市化的进程。

参考文献

[1] 冯晓英、魏书华、陈孟平.2007,《由城乡分治走向统筹共治--中国城乡接合部管理体制制度创新研究:以北京为例》,北京:中国农业出版社.

[2] 李军锋.2005,《我国非正规就业研究》,郑州:河南人民出版社.

[3] 任远、彭希哲 主编.2007,《2006我国非正规就业发展报告:劳动力市场的再观察》,重庆:重庆出版社.

[4] 张新、王修达、王东.《关于城乡结合部地区综合管理体制改革的调研报告》,北京市农委2008年7月.

作者简介:

马 丹女(1981-),籍贯:黑龙江省鹤岗,汉族,北京市社会科学院社会学所助理研究员,主要研究方向:劳动社会学。