总体城市规划中的强制性要素编制方法研究
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摘要：自从改革开放实施以来，快速城市化给城市带来了巨大的变化，城市规模正在逐渐扩大中，环境更加千变万化，建设快速化使城市面貌每日都在发生不同的变化，这需要重新考虑对城市规划设计要求的重要性；而强制性要素的提出深刻地影响到现有规划设计，本文分析了强制性要素对城市规划转变的作用与意义，探讨建立一个基于强制性要素的规划体系，为现代城市规划的变革提供价值性参考。
关键词：城市；强制性要素；城市规划；编制
一、引言
我们在对城市规划发展趋势进行探讨的时候，总是习惯在原有体系的局部进行渐进式的改进，而在当前面临的诸多挑战与矛盾分析时，发现原有的体系已不能承受这般变化，建 立起一个新的规划体系已大势所趋。认识到强制 性要素提出的重要意义，如何建立一个强制性要素的规划体系，是现代城市规划发展中根本性变革的一种较为理性的选择。把强制性要素在城市规划中得到贯彻落实，从而对规划管制能力得到强化，已成为现代城市规划中面 临的一个重要问题。
二、强制性要素的概念
城市整体的强制性要素，既不同于强制性内容，也不同于强制性条文，它是对城市规划强制性内容中刚性最强的部分进行了提取，是对城市健康、安全、持续发展的重要因素，同时也包括了强制性的措施与要求（包括技术措施、组织措施、方法等内容）。
三、强制性要素对城市规划转变的作用与意义
加强城乡规划的权威性与科学性是规划体系改革中的重点内容，一定要遵循法治的原则，使一般政治行政与规划技术行政适度分离与互相制约，最大限度对各级政府首脑在城市规划建设方面的盲目决策得以制衡。强制性要素的产生不仅只是为了约束被管理的一方，而更加重要的是约束了管理上存在的随意性，使管理者的责任得到明确。把城市发展职能和控制职能相分离，通过引入强制性要素，建立起一种更加清晰职能的城市规划体系，由强制 性规划进行编制，建立城市规划的管理底线，而具有充分灵活性与未确定性的具体建设项 目的管理，需要吸收建设者更多的看法，使建设者设计的权利得到保障。
我国现在正处于快速城市化的发展时期，面临着经济社会发展的重大变革，对面临的变化与挑战已有充分认识，理解城市规划的社会作用，对推动城市规划纳入强制性要素转变非常具有重要的意义。
在当前的城市规划体系中，最为常见的划分方式是根据行政区域或空间区域划分，另外一种为法定规划体系与非法定规划体系的划分，其中的法定规划体系是根据规划层次划分，除此之外，也可根据规划涉及的专业划分为综合性规划和专业性规划，而基于强制性的城 市规划体系可分为强制性规划和非强制性规划，而并不是在原有规划体系的基础上出示强制性内容，即是把规划中的灵活性和限定性相分离，避免原有规划体系内容的涵盖不断增加、体系日趋复杂等问题，促使强制性要素规划能够真正站在公众的立场上进行编制。
强制性要素的规划层次需限定在城市总体规划阶段中，对城市宏观长远发展影响的战略问题有明确控制，而不把详细规划的内容涵盖在内。现行的控制性详细规划以及法定图则，特别是法定图则是在详细规划阶段引入相关法律要求，促使城市规范管理在详细阶段的控 制能力强过城市总体阶段，引起城市局部控制僵硬过死，反而在把握城市全局上失控，并导 致规划行政主管部门与规划管理委员会忙于应对具体事物，在应当发挥城市自主发展能力方面管制过度，经常有规划赶不上时展之感，而编制强制性要素规划却能够起到以不变应万变的功效。
五、基于强制性要素的总体城市规划的编制方法
1.以目标为导向的城市规划编制逻辑体系为转变
在现有的规划体系中，它具有十分明显的主观色彩格调，其强调通过人类的理性思考，建立一个属于未来的发展蓝图，并通过各种建设活动使未 来发展目标得以实现。是人类通过主观能动性实现未来城市发展的唯心思想，具有静态性与单一性，否定未来的难以预测性，所以其修编之日就是规划编制完成之时，由于人们思想的变化及任意一个外部条件的改变，均会导致大幅度的修正规划，从而本身的合理 性与稳定性将不复存在，而违反规划反而成 为一个合理的选择。其通常的逻辑关系如下图：
现行规划逻辑体系 强制性要素规划逻辑体系
2.建立地方城市发展的技术准则与政策
法律法规是强制性要素制定的基础来 源，而省级的法律法规或国家对于空间的管理上，是难以适用于每一个不同的城 市，所以有必要针对不同城市制定出技术标准与政策，在目前各个不同城市出现的各种白皮书，显然代表了城市发展政策的相关要求，所以，该项工作一定要有一个涵盖了城市规划、法律、社会学等多方面人员参与其中，并符合法律的制定程 序与要求，这些都是城市执行强制力的法律依据。
3.强制性要素体系和控制指标的建立
在强制性要素统一的框架下，建立起城市的强制性要素规划体系，体现城市发展控制的差异化与各个发展时期的城市的控制要点，促使强制性要素的制定更具有可操作性与针对性。按照不同的强制性要素能够进一步划分不同的强度，实现更加精准的控制，例如对建设用地的控制，考虑可划分为限制开发区与禁止开发区，对城市发展的边界进行划定，从而加 强约束城镇空间的增长。城乡规划一定要发挥对规划区域范围划定限制开发、禁止开发与引导开发的功能，该三个方面的功能是同等重要的，不能重开发、轻管制。该体系不包括城市性质、发展目标、城市职能等发展性要求，而应体现资源利用、环境保护等控制性指标。
对强制性要素的控制一定要明确，需寻求能够量化的指标来衡量对该项强制性要素的控制效果，从而建立起一个完整可操作性强的指标体系。如对生态间隔区的保护，可以用空 间功能有效性、完整性等指标衡量，并可以对导致损害后进行评估，使得具有更强的科学 性实施该项的要素。
4.强制性要素数据库的建立
可以运用现代先进的空间管理手段，利用成熟的地理信息系统强制性要素纳入数据库的组织之中，第一它能够有效提高城市管理的工作效能，以及提高对各种信息的管理能力；第二是可以通过数据库本身的特性提高强制性要素的唯一性与统一性，减少成果之间的互相矛盾与混乱，同时能够实现动态更新成果，保持持续有效的数据库；第三可以适应网络社会发展的要求，通过网络把城市强制性的信息与要求对外公布，便于市民的查询与使用，从而使城市规划的公正性有所促进，减少管理工作中的自由裁量权，对城市规划领域中的腐败得到有效避免。
5.建立持续改进的编制程序
规划设 计是一个相对较稳 定的动态过程，外部情 况总是会发 生实时的变 化，改进现 有的编 制模式，通 过科学的技 术手段实 现强制性要 素的稳定更 新，促使城 市规划和社 会发展密 切的结 合起来，避免规 划从编制到实 施出现脱 节，应当对规 划改进的周 期进行缩短，每 年可以进行检 讨强制性要 素的规划实 施情况，制定对 应的改 进计划，有效的实 现要素的动 态管理。
六、结束语
强制 性要素设 计的提出，它所带 来的是一场相 对深刻的变 革，改变了现 代城市规 划的基础，从规划的编 制、规划管 理与城市建设等方 面都会出 现一系列的转 变，本文希 望可以引起规 划同行们普 遍的关注，对目前规 划体系的改 革作出有 益的探讨。