对新型城镇化问题的几点认识

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【摘 要】当前推动我国经济增长的动力因素已到达顶端，新型城镇化将成为中国经济新的增长点，积极稳妥地推进城镇化不仅是扩大内需的重要手段，也是转变经济增长方式的必然途径。

【关键词】新型；城镇化；政策脉络

城镇化建设关系到党执政的根本问题。而且，这个问题在现阶段集结了经济结构调整、内需拉动、分配政策改进，以及政治体制改革和行政体制改革等等众多问题在内，抓住了它，就抓住了一个核心的问题、统筹发展全局的问题。

一、新型城镇化战略的政策脉络

新型城镇化是党和国家一直以来的战略的关注点之一。尤其是改革开放以来，我们一直在强调城镇化的战略，中国经济社会发展的过程实际上由经济结构调整向整个社会空间结构调整，也就是城镇化的持续过程。

（一）新型城镇化战略的历史发展

自80年代费孝通提出来“小城镇、大战略” 的城镇化发展战略以后，城镇化的问题一直引起人们的高度关注。到了2002年十六大召开，提出了“全面繁荣农村经济，走中国特色城镇化道路”的口号，并提出了小城镇建设要与乡镇企业和农村的社会服务结合起来的新思路，城镇化问题的内容又有了进了一步的丰富完整。2004年建设社会主义新农村发展战略的实施，又提出了“坚持大中小城市与小城镇协调发展”这样的一个原则，要按照“循序渐进，节约土地、集约发展、合理布局”的原则来促进城镇化的健康发展。到2006年的1号文件提出 “积极稳妥地推进城镇化，改善教育、卫生、文化等配置，城乡统一的这样一个人才与劳动力市场的建设与形成”的说法。又一次重申了十六大期间对城镇化的一个提法。2007年十七大提出了“形成城乡经济社会发展一体化的新格局，积极稳妥地推进城镇化，要建设城市群，培育新的增长极”。从城镇化的功能角度对城镇化的发展思路做出了调整，从城市建设的形态来说，要由分散的城镇化开始向聚集、集中的城镇化来演变，提出了城市群的概念。同时，把城市群的建设或者城市化的建设作为经济增长的一个主要来源。同样的，十七大以后的2010年1号文件当中又进一步提出来城镇化怎么跟新农村建设结合起来。

（二）十的新型城镇化战略的准确内涵

十报告关于城镇化的概念提出来有七次之多，思路上继续延续了十七大的一些提法，要“坚持走新型的城镇化道路”。在这样一个新型化的城镇化道路的引领之下，未来的中国要形成一个城乡经济社会发展一体化的新格局。十提出的新型城镇化道路，核心精神有两点。

首先，所谓新型城镇化道路，就是要坚持走中国特色的新型的工业化、信息化、城镇化和农业现代化道路，推动信息化和工业化的深度融合，工业化和城镇化的良性互动，城镇化和农业现代化的相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化的同步发展，也叫“四化”同步，这是新型城镇化道路核心的思想之一。

第二，要加快完善城乡发展一体化的这样一个体制机制，着力在城乡规划、基础设施、公共服务等方面推进一体化。这一提法不仅涵盖了十七大提出的形成城乡经济社会发展一体化的新格局，又非常明确地提出在一体化的过程当中，包括城乡规划、基础设施、公共服务在内的具体方面，并且特别突出地强调了城乡规划的问题。十之后，2012年年底的中央经济工作会议，进一步的把城镇化作为2013年六项重点经济工作之一。应该说城镇化的确已经成为或者说上升为一种国家战略，它是未来整个中国发展的一个战略抓手。

二、中国城镇化的主要问题

1800年整个世界的城市化率只有2%，1900年达到13%，2007年整个世界进入城市时代，全世界走城市道路用了两百年时间。我国1978年的城市化率是18%，2010年这个比例接近50%。2012年中国城镇人口超过7亿，城镇化率达到52.57%。联合国的一些机构对中国建国100周年时城镇化水平的预测为80%左右。但在这个快速的发展过程中问题较多，有些问题如果不解决的话，可能会进一步抑制我们新型城镇化的发展。

（一）传统城镇化实践的消化

在过去的城镇化实践中，所显现出来的并非全部是正向效益。一方面，持续进行的城镇化进程，确实改变了许多地区的面貌，并发育出了以土地的硬化和建设为中心的巨大市场。但是，这个市场中产生的效益，并没有转化为全民分享的效益。相对而言，全民分享的效益，要么是间接的，要么是因为土地市场和楼市的泡沫，而实际上被对冲掉了。另一方面，在城镇化的拓展过程中，低价获取集体土地、强拆乱建、不珍惜原有人文资源和生态资源等情况也大量出现，导致了许多博弈的发生，个别地方，甚至一度成为社会不稳定因素。城镇化进程中出现的问题，都是对于城镇化效益的吞噬。在新的城镇化进程中，对于这些问题必须加以高度重视。如果不对新型城镇化填充新内涵，那么风险因素就不仅不会排除，而且可能成为痼疾，引发更深层次的矛盾。

（二）速度为先的发展路径依赖

1996年以来，中国的城镇化处于一种快速推进的时期，地方政府将城镇化率当做和GDP、招商引资一样的指标考核，城镇化的速度平均每年提高1.25个百分点。未来中国的城镇化仍然处于快速推进时期，预计2030年将达到65%左右。美国的城镇化率从46%到70%，用了50年左右的时间，意味着我们用20年左右时间完成美国50年的城镇化发展。

另外，我国的城市空间布局典型的表现是城市的数量东多西少。全国六百多个城市，事实上主要是在东部地区，中部和西部地区比较少，即便是在广大的中部地区，数量也是非常有限的。据《中国城镇化报告》， 对全国286个地级及以上城市（不包含拉萨市）2010年相关数据研究显示，从城镇化水平来看，城镇化率高于90%的完全城市型社会、76%的高级城市型社会和城镇化率均小于或等于30%的尚未进入或刚好进入城镇化的现象并存。如何解决区域间城镇化水平差距过大，推动城镇化由偏重数量规模增加向注重质量内涵提升转变双重任务叠加。

（三）中国城镇化动力机制的特殊性

与工业化水平相比，中国城镇化水平严重滞后世界工业化和城市化。工业化是城市化的发动机，城市化是工业化的促进器，二者存在相互制约、互相促进、协调发展。钱纳里认为在工业化和城市化的初期工业化的发展快于城市化，但当二者达到13%的水平之后，城市化的进程将快于工业化，并将促进工业化的发展。由于中国长期实行的是重工业优先的发展战略，而重工业是资本密集型的产业，吸纳的劳动力较少，再加上户籍制度等制度安排人为限制农村劳动力向城镇流动、向非农产业转移，所以尽管工业产值大幅度增加，工业劳动力却增加不多。这种畸形的工业化没有相应地带来农民的非农化和城市化，反而使得城市化长期停滞不前。

（四）忽视了人的土地城镇化

我们国家在改革开放以后，城市的人口增长，事实上远远赶不上城市的地盘扩张，也就是土地的城市区域面积的扩张。一个较为普遍的城镇化误区是，城镇化就是土地的硬化，就是新建筑的崛起。而人力资源则较少被制度关照。这种城市化推进方式的不科学和不合理，造成了农民工难以融入城市，“半城镇化”造成农民工权益缺失。城市对农民工是“只用一时，不管终生”、取而不予，用而不养，“经济上接纳，社会上拒绝”。2亿多农民工实现了职业转换和地域转移，但还没有实现身份转变。调查显示，目前，农民工参加养老保险、医疗保险、工伤保险和失业保险的比例分别仅为18.2%、29.8%、38.4%和11.3%。囿于城市利益的计划式思维，需要在新的城镇化进程中修正。

半城镇化背后不能忽视的是，在我国留守儿童5000万人，留守老人4000万人，留守妇女4700万。面大量广的“钟摆式”和“候鸟型”人口流动造成巨大的社会代价。牺牲了“三代人”的幸福，带来严重社会隐患。无论是从经济增长还是社会发展的角度考量，只有让人完成城镇化，城镇化才是完整的和真实的，也只有人的无差别发展，才应是城镇化的最大意义。

三、新型城镇化的路径探索

52.57%的城镇化率，不仅意味着中国城镇人口超过了农村人口，也标志着中国城乡人口结构发生了根本改变，由几千年来以农村人口为主，发展为以城镇人口为主的分布格局，中国的新型城镇化过程将是我国最大的潜在内需与持久动力。

（一）新型城镇化的核心是人的城镇化

曾讲过，“我们强调的新型城镇化，是以人为核心的城镇化。现在大约有2.6亿农民工，使他们中有愿望的人逐步融入城市。”第一，重点促进农民工特别是新生代农民工市民化，使农民工扎根城镇，不再频繁流动，稳定城镇劳动力供给，从根本上解决“民工潮”、“民工荒”，同时可以大大缓解春运的紧张状况。第二，先行制度创新，加快社会保障、户籍、住房、教育等制度改革。多渠道筹措资金，政府应该加大对城镇化的投入。第三，现有的城镇人口福利的进一步提升。提高以全体市民需求为本的城市规划、建设、管理的合理化程度，不能偏向富裕阶层，不能过分地追求超前、豪华等。

（二）四化协调的城镇化道路

以工业化、信息化、服务化促进城镇化，中国城镇化必须建立在坚实的实体经济基础上，产业经济的繁荣发展是城镇化建设的根本支撑，谨防城镇化拉美陷阱。通过可持续发展的 “四化协调”道路，即：城镇化必须与工业化、信息化、农业现代化协调发展；与工业化、与制造业由大向强发展协调，建立在以制造业为基础的实体经济基础上，防止“产业空心化”；与信息化相协调，智慧城市是城市信息化的高级阶段；与农业现代化相协调，通过现代化释放更多劳动力，力争实现健康的城镇化。

（三）城镇化公共政策的有效调整

在当代，国家进行任何一项建设，都要靠公共政策的制定和推进。中国现在搞城镇化建设，和财政上的投入以及物力与人力上的投入相比，首先更为重要的是靠公共政策的投入。要搞好公共政策调整，必须进行精心设计，主要集中在五个方面：产业政策、人口政策、土地政策、基建政策和公共服务政策，这些方面也应该成为改革的主要领域。同时在城镇化过程中，一定要在一定限度内很好地发挥政府的职能。地方政府当然是城镇化进程的操盘者，但需要避免在所有交易环节都是交易者。对于土地开发中涉及到的人文和生态资源变化，需要更严格的程序把关。在这一方面，近年来随着社会维护人文和生态资源意识的增强，许多破坏人文和生态环境之举，都得到了纠偏。但需要看到，纠偏本身也意味着额外成本的付出。如果环评等制度更加刚性，这类成本可以大大减少。成本可以大大减少。

（四）差异化的城镇化发展思路

成熟城镇化的发展结果会同时行成三个不同的区域存在：典型的大城市、中小城镇和乡村，三者并存，中小城镇和乡村居多、居大。改革开放以来，小城镇对中国城市进程起到了巨大的推动作用。考虑到未来城乡结构变化趋势，小城镇仍然可以是城镇化推进的一种补充形式。必须明确的是城镇化时代的乡村，不是农业文明的乡村，而是农业工业化，农业市场化，农业服务现代化的乡村，是和大都市一样的均质化。绝对不能够简简单单的把新社区建设运动当成城镇化，因为只有社区建设而没有产业的发展来跟进的话，是无法完成重质量的内涵式发展转变的。发展城镇化，不同地区、不同规模的城市，责任不同、作用不同、履行的功能也各不同，不能简单地将城镇化指标分解，落实到不同城镇。而是要有不同的思路，差别对待。

【参考文献】

[1]卜晓军. 我国城乡公共服务均等化的制度分析[D]. 西北大学，2010.

[2]简新华.论中国特色城镇化道路[M].北京：经济科学出版社，2007.

[3]中国城镇化质量报告[J].中国经济周刊，2013，（3）.

[4]佘颖慧. 基于我国半城镇化问题下的基本公共服务均等化研究[J]. 经营管理者，2011，（09）.

【作者简介】

徐驰文，中国宝鸡市委党校副教授。研究方向：社会经济学。