切实发挥现代农业的示范引导作用

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从2008年开始，中央设立财政支持现代农业生产发展专项资金，突出支持粮食生产和优势特色产业发展。四年来，湖南省各地将现代农业生产发展资金项目作为财政支农的重要抓手，探索了新路径，开创了新局面，取得了新成效。最近我们就全省现代农业生产发展资金使用情况，组织开展了一次专题调研，现将有关情况综述如下。

一、主要效果

四年来，湖南省很好地使用现代农业生产发展资金，产生了十分明显的内部效果和外部效应。

（一）优化了财政支农理念和方式。一是投入理念发生变化。涉农部门由各显身手、分散出击变成了优势互补、合作共赢。二是支持方式实现转化。农口资金由各自为政、分散使用，变成了统筹协调、集中投入。三是管理机制得到深化。由各管一段、单骑独进变成了各炒一盘菜、共做一桌席。

（二）放大了财政资金引导效应。2008―2011年充分发挥财政资金的杠杆撬动效应，以中央财政11.61亿为引导，共整合各类财政支农资金38.33亿元，带动企业投入、信贷投入及农民投资投劳75亿元，引导和引出比例分别达到1∶3.3、1∶6.5，带动了社会资源向农业农村配置，发挥了资金聚集效应和规模效益。

（三）促进了优势主导产业发展。通过优化配置支农资金，集中支持主导优势产业，优质稻、生猪、油茶、柑橘、蔬菜等大宗农产品产量增加、质量提升，经济效益显著提高，生态环境有所改善，农民增收效应突出。据初步统计，2011年，项目区有效扩大水稻种植面积105.34万亩，新增粮食产量33.77万吨，生猪项目县新增出栏生猪58.66万头，新增油茶种植面积14万亩。

（四）提高了现代农业示范效益。以优质稻、生猪、油茶、柑橘、蔬菜5大主导产业为平台，以农业科技为支撑，按照集中连片、滚动开发、集约经营的原则，积极探索技术组装、成龙配套、综合治理模式，大力推进区域优势资源的规模开发，有效改善项目区的基础设施和装备条件，提高了农业综合生产能力，现代农业产业体系逐步成型。

（五）推动了管理机制创新。通过规划先行，专家论证，项目立项和决策更加科学；广泛采用项目公示制、法人负责制、招投标制、监理制、验收考核制，工程项目实施管理更加严格；普遍实行专账制、政府采购制、县级报账制、集中支付制，资金管理机制更加健全规范；通过实行立体监督和绩效评价，大大提高了资金使用的安全性、规范性和高效性。

二、基本做法

（一）加强组织领导，政府高位推动。在省财政厅的推动和要求下，各级政府加强组织领导，加快构建保障体系，将资金整合由财政行为上升为政府合力。从调研情况来看，各项目县均成立了由党政领导任组长、财政和相关部门为成员的领导小组，统筹项目组织实施工作。领导小组各成员分工负责项目申报、资金管理、项目实施、项目督查等，并建立联席会议制、会商制、通报制，有效发挥部门职能、资源、信息优势，形成了职责明确、统分结合、协调配合、良性互动的整合工作机制。如株洲县推行“四统五分” 、全面统筹、高效运作的机制，即工作统一协调，规划统一制订、资金统一安排、管理统一规范；分清部门职能、分清工作职责、分清申报项目、分类管理资金、分担管理责任，充分调动了各级各部门的主动性和积极性。

（二）科学制定规划，构建整合平台。坚持以规划定项目，以项目筹资金，构建规划、产业、区域三大平台，有效聚集支农资源。一是构建规划平台。省财政厅每年年初联合省农业厅、省林业厅、省农科院等相关部门和专家进行前期调研和科学测算，及时制定项目申报指南。项目县结合本地实际，制定具体的产业发展规划和项目实施方案，由省财政厅组织专家评审论证，集中批复项目。二是构建产业平台。结合我省资源优势，将优质稻、生猪、柑橘、油茶、蔬菜5个最具优势、最有基础的主导产业纳入现代农业生产发展资金支持范围，着力加强优质稻项目区渠道的新建和改造、新品种引进示范和推广；生猪的疫病防控设施、粪污处理设施建设；柑橘的种苗补贴、节水窖或灌溉设施补助；油茶的种苗、肥料补助；蔬菜的新建大棚补助。三是构建区域平台。按照集中连片、规模开发、整体推进的原则，重点扶持建设一批主导品种明确、区域特色突出的项目县，初步形成了环洞庭湖区优质稻优势区，环湘中生猪产业圈，环湘西南柑橘产业带，环湘东南油茶产业片，城郊的蔬菜区。如道县上关万亩脐橙基地推行种养业复合发展，实行基地内“水、电、路、猪、沼、果”综合治理，促进设施组合配套和资源循环利用。衡阳县依托种猪扩繁场、饲料加工厂、屠宰加工厂、养殖合作社，统一向农户提供种猪、饲料、兽药、疫苗，按协议价统一收购，稳定产业链式联结。祁阳县油茶产业重点抓基地辐射、样板示范、大户带动三种模式，实现从单打独斗向开发多层次、区域全覆盖、主体大联合的转变。

（三）创新整合机制，统筹协调投入。根据现行管理体制的特点，实行预算编制源头整合、项目县对口申报整合、现代农业和小农水项目联动整合，拢五指握成拳，聚碎银办大事。一是推行预算编制环节源头整合。省、市、县财政在预算编制环节对现行专项资金进行梳理归类，整合性质相同、用途相近的专项。二是农口项目联动。按照“资金不变、渠道不乱、捆绑使用、集中投放”的原则，协调衔接农业综合开发、小农水等项目，以项目县为单元，分片推进，联动发展，建设一片、成功一片、巩固一片、辐射一片。三是对口向上申报。项目县按照年度产业发展规划和项目建设内容，自下而上对口申报相应专项资金，以项目整合带动资金的整合，定向集中投入。四是吸引多元投入。采取以奖、以奖代补、以物代资、先建后补、贷款贴息等方式，引导农民和社会资金投入，发挥资金聚集效应和规模效益。

（四）规范资金运行，提高效能优化整合。项目县按照资金分配规范、使用范围明确、管理监督严格、职责效能统一的要求，大力推行项目过程管理、动态管理和协同管理模式，确保资金使用管理的安全、高效。一是加强制度建设。省财政厅制定了《湖南省现代农业生产发展资金管理实施细则（试行）》，各项目县普遍制定了项目申报管理、资金管理、绩效考评、检查验收办法。二是规范资金运行。省财政厅将资金切块分配到县，下放审批权限，促进权责对称；项目县严格实行专账和专人管理，按工程进度分期拨付资金，推行县级财政报账制、国库直接支付制和政府采购制。如耒阳市在资金拨付方面做到“三严一预留”，即严格按照项目计划，严格按工程进度，严格按工程质量拨付资金，预拨资金不超20%，工程进度款不超70%，按工程造价的3%预留质量保证金。三是严格项目管理。建立了事前、事中、事后的全过程管理机制，在项目规划和决策上，推行专家评审论证制，广泛采用项目公示制、法人负责制、招投标制、工程监督制、验收考核制、建后管护制等。如安仁县按照“资金分配规范、使用范围明晰、管理监督严格、职责效能统一”的管理要求，推行统一规划、统一招投标、统一施工质量、统一施工管理、统一工程造价的“五统一”运行模式。四是实行立体监督。实行县自评、市考评、省抽评三位一体的考核评估；吸收农民代表参与项目规划、工程质量监管和考核验收等；将项目列入年度财政监督检点，并开展项目资金同级审计。如衡南县建立了项目建设四级监管制，即专职监理员对项目建设进行全程监理；项目单位直接监管；监察、审计、财政、采购中心参与监督审查；从项目村聘请德高望重的农民代表现场监管。

三、存在问题

（一）现代农业理念仍需提升。从调研的情况来看，有的项目县对现代农业的重要地位、科学内涵、主要特征认识较为模糊，对现代农业生产发展专项资金的主旨精神、设置目的、具体要求不太明确，造成项目推进的工作力度不大，部门之间协调配合不够，资金使用的方向和力度分散，现代农业开发和建设层次不高。

（二）项目实施质量有待提高。部分项目编制细化程度不够，方案设计不够严谨科学，其中规划布局、建设方案、概预算、结算等环节有待加强，工作流程、建档备查资料等方面不够规范，工程参数、技术规范、考核验收等量化程度仍需加强，执行力度尚需强化，部分项目实施进度较慢。

（三）支农资金统筹力度不大。近几年，我省中央财政现代农业生产发展资金不断增长，资金统筹协调集聚效应明显，但仍难以满足现代农业发展的实际需要。一方面，支农资金设置繁杂、渠道各异，多种相同性质、相同用途的资金仍然处于互不联结、分散投入的状况，以县级为主的整合空间较小、范围较窄、层次较低，项目资金的集中管理和统筹较难落实。另一方面，财政杠杆作用需要加强，社会投资渠道有待拓宽，引导性投入增长仍有空间。

（四）专项资金管理应予加强。部分项目县在招投标制、工程监理制、建后管护制、财政报账制等项目资金管理环节把关不严，存在工程建设地点和工程量发生变更，项目资金超范围列支设计费、招标费、工程监理费等，工程决算资料、工程监理记录、项目验收报告、审计报告缺失的现象。

（五）队伍建设有待加强。人员队伍是现代农业生产发展项目扎实推进的重要载体。目前大部分项目县建立了工作领导小组、部门联席会议和项目协作机制，但由于没有固定的机构和编制，岗位和责任不匹配，人员队伍不稳定，业务素质不高，在一定程度上影响现代农业项目建设的进程、质量和效益。

四、几点思考

党的十报告中明确提出要“加快发展现代农业，增强农业综合生产能力，确保国家粮食安全和重要农产品有效供给”。为贯彻落实十精神，支持加快现代农业建设步伐，大力促进现代农业组织制度创新，应将管好用好现代农业生产发展资金作为重要平台和抓手，为促进“十二五”时期农业增产增效、农民持续增收、农村经济社会全面协调发展做出更大贡献。

（一）要深化认识，科学规划。管好用好现代农业生产发展资金，深化认识是前提。现代农业区别于传统农业，它是用现代工业力量装备的、用现代科学技术武装的、用现代管理模式经营的、生产效率达到世界先进水平的产业体系；其主要特征是科学化、集约化、商品化和市场化；其主要目标是提高农业水利化、机械化、信息化水平，提高土地产出率、资源利用率和劳动生产率，提高农民的素质，提高农业的效益和竞争力。中央设立这一专项资金，主要是突出创新现代农业生产经营路径，以确保粮食等主要农产品产量明显提高、质量明显提升、结构明显改善、农民明显增收目标的实现。各地要从贯彻落实十精神、着力解决“三农”问题的高度出发，学习领会现代农业的深刻内涵，积极提升现代农业理念，同时发挥好规划的引导和统筹作用，按照区域化布局、规模化开发、产业化集约的原则，制定完善5―10年的中长期发展规划，以规划定项目，以项目筹资金，打造各具特色、优势明显的农业板块经济带。

（二）要竞争立项，抓好实施。管好用好现代农业生产发展资金，落实项目是核心。一是要竞争立项，择优支持。根据现代农业发展中长期规划与申报指南的要求，按照“依法、依规、依程序”、“公开、公平、公正”的原则，采取“县申报、市推荐、省评选、竞争立项、择优支持”的方式，重点遴选地方领导重视、特色优势明显、发展规划完备、建设方案可行、资金整合到位、群众筹资积极、保障措施有力的项目县。二是办点示范，辐射带动。省里选择1―2个项目县作为联系点，按照切合实际、取得实效的原则，加大资金倾斜、政策帮扶，鼓励制度创新、典型引路，为现代农业发展累积经验、探索路子，在条件成熟后逐步在全省推开。三是完善制度，规范运行。加强制度建设，要制定从项目申报管理、资金管理到绩效考评、检查验收等一系列办法，严格实行县级财政报账制、国库直接支付制和政府采购制，普遍采用专家评审论证制、项目公示制、法人负责制、招投标制、工程监督制、验收考核制、建后管护制等。

（三）要加大投入，形成合力。管好用好现代农业生产发展资金，加大投入是重点。一是要扩大项目县资金规模。按照竞争立项、择优支持的原则，在全省122个县市区范围内，确立60个左右的项目县，每个项目县的资金规模由400万元扩大到800万元，避免“零打碎敲”、“遍地开花”，增强现代农业生产发展资金的规模效益和聚集效应。二是要加大资金整合力度。加强与涉农部门的协调配合，做到在预算编制环节进一步整合性质相同、用途相近的资金，逐步建立包括现代农业生产发展资金在内的大专项体系；协调衔接农业综合开发、小农水、土地整理项目等，依据产业发展规划，制定资金整合实施方案，对口向上申报项目，统筹协调各项投入，充分发挥支农资金政策合力。三是要加大引导社会投入力度。继续优化投入方式，推行以奖、以奖代补、以物代资、先建后补、贷款贴息等方式，引导农民和社会资金投入。同时建议中央针对现代农业发展需要，结合农业大省的现状，逐步增加对现代农业生产发展资金的投入。

（四）要严格监管，奖惩兑现。管好用好现代农业生产发展资金，严格监管是关键。一是要进一步规范项目申报、项目管理、监督检查、绩效考评、统计分析、后续管护等关键环节，进一步分类制定配套比例、细化考评指标、分级建档备查、分批年度考核验收。二是要综合运用监督检查措施，强化日常性监管和重点检查，加强对项目资金的事前、事中监控。建立健全整合资金的分析报告制、信息通报制、整改落实情况反馈制。三是要按照“看得见、摸得着、有指标、能考核”的要求，建立覆盖资金运行各环节的绩效评价指标体系，在放权的同时加大中期评估和验收考核力度。四是要建立健全激励和约束机制，强化对考评结果的运用，加大奖惩力度，在全省通报绩效考评排名，对工作进展好、资金使用规范、绩效突出、排名靠前的项目县进行奖励，对排名靠后的项目县扣减规模，甚至暂停或取消资格。

（五）要建设队伍，提升素质。管好用好现代农业生产发展资金，队伍建设是保障。一是要加强协作机制。完善涉农部门沟通协作机制，发挥部门职能优势和业务特长，各炒一盘菜、共做一桌席，做到既明确分工，又协作配合。二是要稳定人员队伍。借鉴农开办队伍建设的经验，充实业务骨干，优化岗位配置，实现权责对称。三是要加大培训力度。结合实际情况，多层次、多渠道、分专业开展相关人员培训，学习政策精神，强化财经纪律，掌握工作流程，规范业务操作，提高业务素质和廉政素养。

（作者单位： 湖南省财政厅 ）