基础信息撑起上海“金土”

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上海，中国最大的城市，随着城市发展的节奏越来越快，一方面是土地资源显得越来越稀缺，一方面地产价值呈现出不断攀升的态势。在两者的矛盾与相互制约中，上海市房屋土地资源管理工作依托国土资源部“金土工程”，聚焦“转变职能、理顺关系、明确职责、再造流程”，以整合资源、信息共享为要求，加快现代信息技术与房地资源管理的融合渗透。

地方特色提速信息化

上海市的房屋与土地资源不但是“寸土寸金”，而且对上海地方建设的贡献也是起到了“黄金”般的作用。

要将这些“黄金”般的资源管理好，并且以此为基础，为社会各阶层的相关房屋、土地需求服务好，自然离不开信息化建设。不大力开展信息化建设，房地资源的工作就难以适应国土资源部、住房和城乡建设部以及市委市政府的要求，难以适应房地资源行业持续健康发展的内在要求，就不能很好地为上海市社会经济发展提供有效的服务和保障。

上海市房屋土地资源管理局党委书记、局长冯经明在2008年4月曾指出，“从上海房地资源行业实际看，信息化已经成为加强行业管理、提升对全市经济社会发展综合服务水平的关键所在。比如，要实行最严格的土地管理制度，切实管好和用好有限的土地资源，提高节约和集约用地水平，需要通过信息化实施落地化管理。又如，要加大住房保障和房地产市场调控力度，切实提升广大群众的居住条件和居住质量，就需要通过信息化辅助决策。再如，在坚持节约资源和保护环境的基本国策，加快建设资源节约型、环境友好型城市的形势下，房地资源工作对信息技术的应用有着十分迫切的需求。通过信息化促进管理现代化、精细化，加快建立健全科学量化的标准、规范的操作程序，将管理的多个环节具体化、明确化，对提升上海房地资源管理水平至关重要。”

据了解，自2005年上海市房屋土地资源管理局打破多年来在人员、框架和职责上的惯例，重新组建了信息中心，上海市房地资源信息化建设得到了纵深发展，不但各项相关制度建设逐步完善，而且整体信息化建设推进力度也得到了不断加大。据介绍，上海房地资源局成立了信息化领导小组，由局长亲任组长，所有副局长与部分处室的负责人都是这一小组的成员; 专门成立信息办，局办主任兼任该办公室主任，增强了对各业务部门与信息部门协调的能级; 成立信息中心，具体负责“金土工程”的建设，在体制上保障了信息化建设成为全局所有部门的重要工作。

基础数据成关键

自2006年开始，上海房屋土地资源管理局动员全行业力量，出动1万多人，历时近1年，在全市范围内开展了“土地清查”和“房屋调查”。在土地清查方面，全市累计完成外业调查面积6936平方公里，覆盖全市陆域面积; 内业判读地块188万个，对每一地块的实际用途进行了现场核实，建立了包括土地利用现状、土地权属、建设用地、违法用地等基础数据库。在房屋调查方面，完成了全市近1万个街坊（村）全部房屋建筑的现场核对、外业修测、公房采集、大机数据清理及成果数据入库等工作，进一步完善了全市房屋建筑的基础数据库。通过“两查”，基本摸清了上海市土地和房屋的总量、结构、分布等情况，完善了以“地、楼、房”地理信息为核心的基础数据库。正是这两项“悄声无息”的工作，为上海市房地资源信息化建设打牢了基础。

上海通过“两查”，在进一步完善基础数据的同时，还有序推进了包括基本农田、开发区、房地产市场、物业小区、优秀保护建筑、旧区改造等在内的专题数据库的建设。在上述基础数据库和专题数据库的建设过程中，按照‘1332’的要求，确保各数据信息必须满足图属对应，符合落地化管理要求，配套长效管理机制，实现各项数据实时更新。”

据介绍，“1332”是指“一个平台、三条主线、三个层面、两个要素”。

“一个平台”，就是按照“上海市房地资源系统一个底板，市局机关各处室、各直属单位和区县房地部门都是用户”的要求，不断完善“地、楼、房”基础数据库建设，推进专业信息数据库建设，加快建设和应用全市统一的房地资源数据底板。“三条主线”，就是按照“管理、办理、监测”三大主线，深入研究工作标准、办事流程、监测指标，着重建立和完善一门式窗口受理、三级审批和资料及时归档的运作机制，将各项行政业务行为的标准固化。“三个层面”，就是市局、区县局、房地办事处（房地管理所）重新梳理业务职责，在统一信息平台上实施业务管理。“两个要素”，就是所有的业务数据信息必须“落地”，所有的业务数据信息必须建立动态更新机制。

上海市房屋土地资源信息中心主任宋唯认为，全市统一数据底版能为上海房地资源的精细化、科学化管理提供更为有力的支撑。“这好比是摸清楚了我们自己的家底，现在都在谈科学决策，但是如果家里面的数据都不清晰，最后这个决策肯定是会有问题的。”

2008年年初，上海房屋土地资源管理局就综合利用建设项目用地、基本农田、开发区、违法用地等信息，实现了对建设项目供地范围落到基本农田、违法用地的强控制，对工业建设项目供地范围落到工业区以外的弱控制，增强了对供地监管的提前量和主动性。

宋唯说: “在我们这里，是一套班子两块牌子，一块牌子是叫上海市房屋土地资源信息中心，另一块牌子叫上海市房地产测绘管理办公室。对基础数据的维护和更新，95%以上是通过测绘这个途径来完成的，而测绘的结果直接反映了房产和土地资源的现状、分布，这样可以及时地对基础数据进行更新，保证数据永远是‘鲜活’的。可以预见，随着全市统一、现势的数据底板的不断丰富和完善，各类数据的综合利用将得到进一步强化，这势必促进房地资源管理越来越规范。”

数据与应用相结合

众所周知，信息化工作的一个核心就是运用信息化手段，依托信息技术，从根本上转变管理方式，实现管理创新。由此看来，数据和应用是绝对不可分的，好的应用没有好的数据基础是没有用的，有了好的基础数据，如果应用没有及时对这个数据加以利用，加以更新，也是存在问题的。

为此，上海市房屋土地资源信息中心遵循“数据共享、信息互通、业务贯穿”的原则，进行了原有应用系统的整合衔接和新应用系统的开发建设。

目前上海已经建成并投入使用的一批覆盖房地资源主要业务的管理信息系统，例如土地审批、土地执法、土地利用现状、土地有形市场、征地事务管理、开发项目网上申报与监测等系统。

据了解，这些应用项目都不是简单地对原有管理流程的电子化，而是完全按照“规范、透明、高效、便民”、利于监管的原则，颠覆原有的管理模式，再造新的管理流程。通过土地审批系统，实现了土地审批标准更统一、程序更规范、运转更高效，监管更有力。通过新开发新增建设用地计划、土地整理复垦、土地预审等管理模块，推进了土地批前、批中、批后的全程管理。通过房地产开发项目网上申报与监测等系统开发建设，初步打通了土地管理、商品房建设、房地产市场的信息环节，为加强房地资源全生命周期管理积累了经验。

“在过去各个应用都只是支撑了各自单一的业务，从业务管理本身来说，各种数据之间有很多信息孤岛，实际上各个业务处室都是忙于日常审批程序，而对于自身管理整个行业如何创新，以及今后如何发展，为老百姓、为市场做些什么，都无从谈起。通过一系列应用系统实施全生命周期管理，能有效遏制人为干预审批，不按规则操作，从而实施机器管人，实现阳光行政。”宋唯说。

一个中心

全揽指挥监测

02

通过“两查”工作，上海市房屋土地资源管理局通过对全市基层房地办事处（房地管理所）的垂直管理，大力开展人员到岗、业务培训、以及协同办公网络平台建设，构筑了市局、区县局、基层管理所三级管理架构，基本形成市局重在政策设计制定和监管、区县局重在组织协调和推进、房地办事处（房地管理所）重在具体操作落实的运作模式，实现了市局、区县局和房地办事处（房地管理所）在统一基础平台上协同办公。

与此同时，上海在集聚房地资源所有数据信息，构筑全市统一管理平台的基础上，遵循“分级负责、信息共享”的原则，建立一套分级发现、逐级报告、分类处置、统一反馈的指挥监测运作机制。

2007年6月8日，上海市房屋土地资源管理局指挥（监测）中心正式揭牌。指挥中心分为指挥大厅、运维大厅和呼叫大厅三大功能区，实现了信息积聚、信息展示、行业指挥监测（包括土地执法在线指挥、应急情况在线指挥）等功能。指挥监测中心汇集了全市的遥感影像、土地利用现状、土地审批、土地执法、房地产市场、在建项目、物业小区、保留保护建筑、旧区改造、地下空间等基础数据。上海市的土地管理、商品房建设管理、房地产市场管理、房屋管理和地矿管理五大板块的业务信息全部按照“纵向到底、横向到边”的要求汇集到指挥监测中心。

信息中心高级工程师曹中初一边指着可以随时查询房地资源各类基础资料、统计数据、二维图表和三维地理信息，一边对记者说: “在这个指挥中心，发现、甄别、调绘、处治的管理机制得到了充分体现。指挥中心可以通过遥感影像核查、基层土地所网格化巡视和执法总队执法车辆日常巡查三个渠道，在第一时间及时发现土地利用变化情况，然后基于完备的审批数据支持，通过内业比对分析，在两个工作日内对变化合法性做出初步甄别。接下来在五个工作日内，对确定合法变化的用地，及时分派给测绘机构作日常变更。而对疑似违法用地，马上提交执法总队，到现场进行执法调查。”

据了解，现在上海所有基层土地基层管理机构，都已派驻了信息员，将基层获得的数据输入，传达至上海房屋土地资源信息中心的数据中心。每天，全市有34辆执法监察车在巡查，可以适时处理发现的问题。在指挥大厅，工作人员能通过GPS、GIS，以及现代通信手段在指挥大屏上全程掌控执法监察车辆，一旦发现异常或接到举报，即可迅速调度周边车辆前去调查处理。这样就构建了“天上看、地上查、网上管”的监管体系。

现在指挥（监测）中心充分利用技术手段和网络平台，根据预先设定的业务指标重点开展对行业状态和行政行为的监控和管理，包括建设用地审批、违法用地处理、规划、计划执行、耕地动态变化、房价波动等。行业动态，包括审批事项是否按时完成，要件是否齐全，结果是否合规，违规是否及时处置等行政事项的监测。

打破传统服务大众

房屋土地资源管理部门属于“公权力大、公益性强、公众关注度高”的“三公”部门，掌握着相对较多的公共资源，集中了相对较多的公权，工作不仅关系到行业的持续健康稳定发展，更关系到党和政府在广大群众心目中的形象。为此，上海房屋土地资源管理局成立了房地资源行政业务办理中心，全面建设集行政审批、事务办理、信息采集和行政终端为一体、“既受又理”的综合服务平台。

记者从相关人士了解到，过去上海市各级房地管理部门，即充当着“裁判员”，又是“运动员”。根据各个处室的管理职能，他们会提出一些管理模式和要求，但是与此同时具体怎么管法，还是由他们来制定，最后具体操作审批的流程也是他们来制定，这样在实际具体操作中必然存在一些问题。

据介绍，上海房屋土地资源管理局成立了房地资源行政业务办理中心，着力建设规范、透明、高效、便民的阳光审批体系。以市局原有的 “一门式”行政业务办文制度为基础，加快对行政审批项目和审批流程的梳理。

“一是按照‘土地管理、住宅建设、房地产交易、房屋管理、地矿管理、综合管理’六个板块，对项目数量、审批依据、受理材料、主办部门、审理时限、办理结果等情况进行了一次全面梳理。二是按照‘标准化、程序化、数字化’的要求，进一步明确了审批项目的标准、程序、要求、时限等，并对网上直接办理、窗口当场办理、后台协作办理、部门会审办理等审批模式进行了探索。”宋唯介绍说。

据介绍，目前上海房屋土地资源管理的阳光审批主要有三个特点: 一是以格式化审批方式为主，减小审批自由裁量，将审批内容和审批标准固化，做到“五大统一”，即统一专业底板、统一受理口径、统一审查内容、统一审理时限、统一文档模板，力求审批落地化、数据标准化、流程规范化、文档统一化，实现阳光审批; 二是再造审批流程，将所有审批事项统一规范为直接办理审批、协作办理审批、“绿色通道”审批、网上办理审批; 三是应用信息化手段加强监管，通过实施全过程、全方位的网上监管，确保全市土地管理工作处于可控状态，审批系统具备多项监管功能，做到“网上监控”和“网上审批”同步。