“乌昌一体化”过程中乌昌经济区耕地保护中的农户利益补偿问题的理论性分析

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摘要:耕地保护问题是关系到我国生存与发展的一个根本问题。以乌昌经济区的农户利益补偿为研究视角,试图从理论上发现耕地保护中农户利益的损失问题,并采取补偿对策,以调动农户对耕地保护的积极性、主动性和创造性,实现乌昌经济区耕地资源的可持续利用。

关键词:耕地保护;利益补偿;社

在生态脆弱的乌昌经济区内保护耕地势必制约经济发展,而经济发展则又要占用大量耕地,在这里,耕地保护和经济发展便成了一对“冤家对头”。然而,通过对乌昌经济区内的农户进行合理有效补偿,一方面,既有利于增强农户保护耕地的积极性、主动性、创造性,也有利于提高耕地保护的经济能力;另一方面,可以促使该地区非农产业向土地节约型和集约型方向发展。

一、乌昌经济区耕地保护中农户利益补偿问题的重要性

对农户利益进行补偿的实际意义主要有:

第一,乌昌经济区是天山北坡经济带的中心区域,在乌鲁木齐这个国际大都市的带动下,该地区的人口增长、工业化、城镇化水平远远高于全疆其他地区,因而需要占用大量耕地。而且,目前实施的乌昌经济一体化战略势必会对乌昌经济区产生更大的生态影响,使人地矛盾日益严重,水污染、大气污染等问题日益突出,生态安全将面临前所未有的巨大压力。同时又由于比较利益的差异等原因,导致耕地用途的转移和耕地的不可持续利用,对新疆的粮食安全和社会稳定也构成了潜在的威胁。

第二,对乌昌经济区内的农户进行合理有效补偿,一方面将有利于增强当地农户保护耕地的积极性,另一方面也有利于提高耕地保护的经济能力。它是乌昌经济区实现粮食安全、生态安全和社会稳定的战略性措施。

第三,对农户保护耕地进行补偿,既有益于保护耕地,也是解决三农问题的重要突破口,同时,也是新疆和乌昌经济区乃至西部地区新农村建设中的重要内容。政府和农户都成为耕地保护的主体,将促进农业生态环境,乃至区域生态环境的可持续发展。

第四,在公共管理领域,合理的政策导向、执行和监督是保护好该区域的耕地,确保新疆生态健康与粮食安全的关键。在此前提下,建议政府出台相关政策,更加有效地保护好新疆现有的耕地,使社会目标和个体目标相一致,追求经济目标的有效性和生态安全性。

对农户利益进行补偿的理论意义主要有:

首先,对农户利益进行补偿是新疆和西部地区甚至全国保护耕地的新观念,通过补偿体系构建,为我国耕地保护研究提供一个有效的思路。

其次,改变以客体为主线的研究思路为以主体利益为研究主线进行补偿问题的研究,将丰富补偿理论,完善我国的补偿制度。

二、乌昌经济区耕地保护中农户利益补偿的基本构架

(一)补偿的原则

对乌昌经济区的农户利益进行补偿,是耕地资源可持续利用的激励手段,应该遵循以下几个主要的原则。第一,公平与效率相结合。耕地资源可持续利用关系乌昌经济区内的公共利益,关系着区域的公平、工农间的公平,因此补偿机制必须要体现公平的原则。同时,制定的补偿措施必须能够对激励的客体起明显的激励和约束作用,产生社会效益、经济效益和生态效益。第二,市场机制和政府机制相结合。由于意识滞后带来的“非理性”、土地供给的有限性等因素的存在,市场在耕地资源配置中存在失灵的现象。这为政府的介入提供了必要性。政府应在对耕地保护、实现土地资源配置效率方面发挥重要的作用。第三,规范性与灵活性相结合。应该结合耕地保护政策制度、农业政策制度和城乡统筹政策等方面建立对农户的利益补偿的规范性体系,使得农户的利益补偿有制度规范,从制度层面得到承认和保护。同时,要考虑乌昌经济区内的地区差异性,补偿的标准、补偿的方式应该有所差异。第四,可操作性。对农户利益的补偿机制要严密,能被激励客体接受,有操作性。

(二)补偿的标准

耕地保护中乌昌经济区内农户利益补偿的数额或程度,对农户有重要的影响力和公平的暗示。补偿的标准包括定性和定量两个方面。对于不同的补偿方式、补偿情况和补偿地区,补偿的标准会有所不同。补偿标准的关键在于补偿依据的选取和农户的利益损益程度的确定。不同的补偿模式,采取的标准不尽相同。对于征地补偿模式,其补偿多以被征土地和相关资产的市场价格为主要参考标准,不同的只是市场价格的计算时间。应该在全面评估耕地的价值的前提下,适当提高耕地占用的补偿标准。对于结构调整补偿模式,其补偿标准的确定需要综合参照国内外农业保护价格。对于生态退耕补偿,其标准应随着退耕的类型、当地的生活水平和需退耕的耕地情况而定。对于自然灾毁补偿模式,其补偿的标准应按照耕地灾毁的面积、原耕地的生产情况和当地的生活水平而确定。

(三)补偿的方式

补偿主要分为政策制度补偿、实物补偿、资金补偿和精神补偿等四种方式。第一是制度政策补偿方式。制度政策补偿是对农户的权益和机会的补偿。制度补偿中,土地制度是基础,耕地资源的产权制度是关键。政策补偿,即依据针对农户利益的各项优惠政策的补偿,包括补贴政策、财政转移支付政策等。第二是实物补偿方式。补偿者运用物质、劳力和土地等进行补偿,解决受偿者部分的生产和生活要素,改善受偿者的生活状况,增强受偿者的生产能力。实物补偿有利于提高物质使用效率。对于征地补偿方式采取的物资补偿方式有,土地入股补偿、留地安置补偿、土地债券补偿、替代地补偿等。第三是资金补偿方式。资金补偿是最常见的补偿方式,也是最迫切急、需的补偿方式。资金补偿常见的方式有:补偿金、减免税收、信用担保的贷款、补贴等。通过资金的补偿的直接影响到农户的收入。

三、农户利益补偿的模式构建

对乌昌经济区耕地保护的农户进行的利益补偿分为四种模式,即征地(耕地)补偿模式、结构调整补偿模式、生态退耕补偿模式、自然灾害补偿模式。这四种模式互为一体,体现农户耕地的面积变化可能面临的四种驱动力。耕地保护包括数量和质量的保护。其中,数量保护是基础,质量保障是关键。就大部分农户来说,一定的耕地数量是其生存和基本权利的保障,一定生产能力的耕地是其生活水平提高的保障。四种补偿模式下成本形态及补偿流向分析见表1。

四、 “乌昌一体化”过程中对农户利益进行补偿所采取的措施

(一)经济措施

乌昌经济区内对农户利益进行补偿的经济措施,关键是要使补偿活动市场化,使补偿成为市场性的经济活动。建立补偿活动的市场、补偿市场体系、补偿市场机制,让补偿活动在市场中顺利运行。使补偿与补偿相关者的“权、责、利”相结合,与其长期稳定利益结合,迫使补偿相关者自始至终关注补偿的效率和用途,使其不断创新,运用合理的补偿方式来提高补偿效率。第一是积极培育地产市场,加强地价评估,尤其是农用地损益评估。第二是要设立农地发展权,完善我国土地产权制度,保障失地(耕地)农民的利益。第三是要补偿资金筹集的多渠道化。针对不同的补偿的模式,要采用不同的资金筹集方式。在市场机制和政府机制双重作用下,资金的筹建需要采用委托性和直接性两种渠道。

(二)法律措施

要在乌昌经济区内加强耕地保护,必须要加强相关的法律建设。有关农户利益补偿的法律性规定,有利于耕地保护法的细化和具体化,也有利于促进耕地保护过程各个利益主体之间和谐。其法律性规定包括规范的补偿程序、明确的补偿主体、补偿的义务和权利等方面。

(三)行政组织措施

必须要完善耕地保护中的各项行政工作,特别要加强国土资源部门的各项行政工作。针对耕地保护中的利益补偿,要有严格规范的信息反馈程序,确保农户的利益补偿意愿得到畅通表达和损失利益的有效补偿。耕地保护是一项历史性的巨大系统工程,涉及到各个行业、各类众多的利益主体,而且事关吃饭和发展的问题,因此,需要一个强有力而且擅长业务的专门的组织机构来把握耕地变化规律,协调耕地保护的利益主体,开展政策研究和各项行政工作。

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