区域主义和多边主义相容的制度建设
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摘要：新一轮的区域主义既有与多边主义相一致的地方，也有矛盾之处。这一挑战需要WTO和广大发展中国家的制度建设：WTO应补充和完善相关条款并加强管理。发展中国家在积极追求区域主义的同时，不应放弃多边主义，应确保区域主义促进而非阻碍多边主义。
关键词：区域主义；多边主义；发展中国家
中图分类号：F742
二战以来，多边主义是自由贸易谈判的主角，并且成就显著，世界贸易量增长迅速；但是多哈回合谈判却迟滞不前，与此形成鲜明对比的是区域主义盛行，学界称之为“新区域主义”。在此期间，不可避免地，WTO和各国都面临如何处理区域主义和多边主义关系的问题：应该如何做才能与WTO多边体系相一致呢?这一关系问题的处理，对于以发展为首要目标的发展中国家来说，尤为重要，因为参与区域经济一体化和WTO主导下的多边谈判都可以作为一国经济发展的战略。
一、矛盾性
区域贸易协定(Regional Trade Agreement，RTA)对内实行贸易自由，对外却维持关税，直接违反了WTO的非歧视原则。RTA能给区域内国家带来利益，但也可能给区域内外国家带来贸易和投资扭曲，影响各国的经济福祉。这一点不象多边谈判带来的自由化。因此，为了减少RTA对区域外国家的不利影响，WTO规定了一些条件，见GATT24条，GATS5条以及授权条款等。尽管如此，由于WTO相关条款的不明确性以及WTO的执行不力，各国所签订的协定多有与WTO不一致之处。
RTA要与GATT24条相一致的主要要求是：要取消本质上所有成员国间贸易关税和其他限制性的商业法规。但是各WTO成员国对本质上所有(substantially all trade，SAT)的理解并不一致③，比如是否把农产品贸易等议题纳入区域自由化的范围。而针对发展中国家的授权条款并没有要求其进行全面的自由化，只要求在形成RTA进程中，不能提高对外贸易壁垒。
24条同样没有对过渡期进行明确地规定，只是说自由化应在一个“合理的期限内”完成。尽管有过渡期超过10年只是例外情况的说法，但事实上，贸易自由化时间表并不一致，许多RTA的执行期远远超过10年，对于例外情况，也缺乏官方的说法。虽然对于发展中国家间的RTA可以有12年的执行期已达成共识，但对于南北型RTA的执行期却存在很大的不确定性。
区域主义和多边主义的矛盾还体现在谈判资源上。一国的谈判资源有限，本可用于解决多边贸易谈判方面问题的制度能力被转移到管理区域贸易协定，自然会对多边谈判产生负面影响。
二、一致性：区域主义是多边主义的重要补充
由于涉及的国家和议题减少，彼此利益博弈的复杂程度也减少，同多边贸易体制相比，双边或区域性贸易协定往往可以在较短的时间内谈妥并缔结，同时也可以使各国谈判的规则、承担的义务比现有WTO的多边体制更为深入，即包含超WTO(wT0 plus)的议题，为WTO相关协议的启动、磋商和缔结奠定基础。服务贸易、知识产权、环境标准、投资以及竞争政策等问题都是最初由区域贸易协定提出，随后纳入WTO协定或讨论议题中。
投资、竞争以及政府采购政策等极具争议性的贸易议题，已从WTO多哈回合谈判中去掉。通过RTA中的超WTO议题，可以促进本国的贸易发展。比如，东盟自由贸易区(AFTA)包括大部分的农产品，其范围比任何现有的RTA都广。东盟6国内，正式排除在自由化外的农产品税行最高比例不超过10％。中国
东盟自由贸易区(CAFTA)早期收获协定中的农产品自由化贸易也证明了这一点。自GATS达成后，多边服务贸易自由化进展缓慢，而区域内的情形则要快一点。东盟自由贸易区服务协定(／WAS，The ASEAN Agreement on Services)，旨在实现区域内服务贸易自由化，就是超GATT／WTO的(GATS plus)。包括中国在内的发展中国家在经济上的成功是建立在制造业的出口基础上的。现在制造业的竞争力越来越依赖于区域生产网络(即一个产品的生产线分布在不同国家)，而生产网络需要有高效的服务网络来支持。
区域内贸易自由化还不易受到以下多边谈判中经常遇到的问题的困扰。搭便车：成员国既想享受最惠国待遇(MFN)利益，又不想承担义务；“拖后腿”：成员国利用全体一致性原则阻碍谈判进程直到其要求得到满足；“特使”效应：参加者中最反对者可以决定谈判的进程。总之，区域内贸易自由化可以比多边谈判下速度更快、更加彻底，例如美加自由贸易区的服务业与投资的自由化以及欧盟的成立。多哈部长级宣言已经承认“新区域主义”是多边贸易体制的有力支持和重要补充。
区域性优惠贸易协定一定程度上是与GATT／WTO体制相符的，但同时也不断地给多边贸易体制带来新的挑战，尤其是新区域主义时期南北协定的大量出现。要使区域主义和多边主义相容，成员国和WTO都有需要努力的地方。
(一)WTO的制度建设
在过去几十年中，WTO一直是区域一体化的旁观者，表现为规则不完善和管理不力。
1.规则不完善。GATT24条和GATS5条表述的不严密和模糊性，导致其效力有限，因此需要完善其规则。《多哈部长宣言》中的“工作计划”虽包含了对WTO规则澄清和改进，但是一直以来并没有实质性进展。有关发展中国家的特殊差别待遇的规定还是模糊不清和缺乏可操作性。重叠式的区域主义(Overlapping regionalism)也给多边WTO提出了挑战。它要求WTO全面审查、修改现有的与RTA相关的条款，以适应新形势。比如24条的要求：8(a)(ii)，关税同盟下，各成员国应该对其他非成员国应用同样的商业规则。关税同盟的不同成员多重地参与不同的协定，其中的规定义务就有可能相冲突，关税同盟的概念以及共同对外关税的概念就显得几乎没有实际的意义：名义关税正被该同盟成员给与第三方国家的不同优惠所侵蚀，这就涉及到各国参与的协定谁先谁后的问题。WTO需要对此进行解释完善。
WTO应接受“新区域主义”并对其做出反应，比如一体化的新模式和程度，以及授权条款并不涵盖南北协定、以及集团一集团协定带来的复杂性等等问题。因此可以考虑加入有效的SDT条款，比如对授权条款进行澄清或改善，通过扩大范围以包括南北协定。有关一体化的新规定应能提供一个清晰和可预见的框架，在此框架内，一体化能被充分的促进，而同时又能兼顾整个WTO体系的问题：即既保有发展战略和发展政策的空间又能顾及对非成员方的不利影响。同时，这些规定应涉及其他一些现在来说属于灰色区域的问题，如原产地规则，保障条款以及集体补救措施(safeguard action，collective remedy undertakings)。24条第5段b)
FTA形成的条件：“对于一个自由贸易区来说……，在该贸易区形成之时，各辖区内适用的关税及商业法规不应该比关税联盟形成之前同一辖区内相应的关税及商业法规更高、更严格。”最近的有关实证研究(Cadot et al，2006)证明，原产地规则确实可以充当贸易壁垒，因此原则上应当受24条第5段b)款约束。因此，原产地规则这一表面上的技术问题有待纳入多边谈判议程。对WTO而言，可以尝试对原产地规则所造成保护进行评估，设立相关上诉机构，从而加强对RTA的管理。WTO对非优惠原产地规则的协调证明了其可能性。
2.管理不力。1996年成立的“区域贸易协定委员会”(CRTA)，目的在于审查RTA的承诺和规定是否符合GATT或GATS的规定，减少RTA对第三方国家的不利影响。但是，在GATT的历史中，除了1994年捷克和斯洛伐克间的关税同盟外，缔约方全体从来没有对任一RTA是否全部符合GATT或GATS做出过结论。2006年正式通过的“区域贸易协定新透明化机制”，对于加速区域贸易协定委员会的工作有所帮助。“透明机制”标志着WTO对RTA由协调为主转向管理为主。新透明化机制规定，RTA成员需要履行的义务主要有早期通知义务、通知义务、履行透明度程序义务以及后续通知及报告义务。新机制将使WTO及其成员可以及时掌握区域贸易协定发展的动态，新的RTA成员国也将较为严格地受制于更透明、更有效的审查工作。尤其“事实报告”制度，极大地便利了其他WTO成员对协定的审议。但是这些还不够，还需要在多哈回合谈判中，完成对现有RTA条款中的解释和改善工作。
(二)各国的制度建设
轮轴―辐条效应(Hub Spoke effect)能给轮轴国带来收益，但是，轮轴国的得益是以牺牲辐条国为代价的。处于轮轴国中的公司可以从两个辐条国中免税购买投入品；辐条国的投入品成本较高，又不能免税进入对方市场，面临来自另一辐条国的更激烈的竞争。因此，追求区域经济一体化，积极成为“轮轴国”，只是各国从国家利益角度考虑出发的战略。从世界整体以及长远考虑还是应该坚持多边贸易体系，或者说在坚持区域主义的同时也要同时降低对外的MFN关税。对外MFN关税的降低④会使轮轴―辐条效应带来的负面影响大大缩小。
区域化影响多边贸易的自由化可以有以下方式。首先，贸易集团通过国际机构来影响各国，从而对多边贸易体制产生影响。不少RTA都明确把增强成员方在国际贸易和其他经济事务中的谈判能力作为目标之一。正式的RTA会使得贸易谈判中的关系协调更方便、更可信。关税同盟由于实行统一的贸易政策，增强谈判能力的余地显然要比自由贸易区这一形式大得多。WTO内采取“一国一票”的决策机制，但是由于各国经济实力的差距导致了不平等的参与。少数工业国或贸易集团始终统治着WTO，而发展中国家实际上并没有能力实现它们的决策权。最典型的例子就是所谓“绿屋操作”制度，这种由少数“被邀请”的成员通过参加封闭会议做出最后决议的制度在乌拉圭回合和WTO部长级会议中曾被多次使用。发展中国家在许多关键问题上的观点和立场往往不能被明确地反映在WTO的会议文件或宣言中(盛斌，2004)。因此，发展中国家只有联合起来，利用外交及WTO规则，间接来影响发达国家的行为。比如，巴西、印度中国等农产品出口发展中大国组成620集团，要求实质削减贸易扭曲性的农业国内支持和实质性地增加市场准入，逐渐取消所有形式的出口补贴。
其次，RTA会影响发展中国家自身的行为，改变他们对非歧视性自由化的看法，以及其支持和反对多边贸易体制的意愿。如果有足够多的发展中国家受到影响，也会产生整体性的作用。通过自身行为这一方式是发展中国家影响区域多边贸易自由化的主要方式。发展中国家应该实行外向型的战略，坚持“开放式区域主义”，即对第三方国家的贸易壁垒一直保持低水平。通过多边谈判和RTA国家的单边自由化，降低关税、非关税壁垒。这与GATT24条规定是一致的。外向型发展战略至少要体现两点：相对区域外国家而言，其保护程度应该较低、保护措施应该一致；其外国投资体制应该开放而透明。这些不仅有利于减少RTA的贸易转移效应，而且可以保障发展中国家在全球化的投资和生产中发挥作用。后者对于发展中国家尤为重要，因为这是引进技术的主要渠道。如果“开放式区域主义”使成员国与区域外国家的贸易转移量减少到零，那么区域主义就促进了多边主义，因为它符合肯普―万定理：成员国间的福利的改善没有使区域外国家受损。
四、结论
积极开展区域经济一体化，并不意味着必须放弃多边谈判。区域主义可以和多边主义相容，这需要各方的努力，关键是进行制度建设以确保其不伤害世界经济。当然，一国不能完全指望由WTO来保证其RTA对其成员和外部国家的影响都是良性的。为限制区域一体化对非成员方的潜在负面影响，最主要的还是在最惠国待遇的基础上追求全球自由化。对于东亚发展中国家而言，其最大出口目的国仍旧在东亚区域外，且未包括进现有的RTA中，这一局势决定了其必须坚持多边主义，而不能一味实行区域主义。中国对区域主义和多边主义关系的态度也是如此：区域贸易与经济合作是多边贸易体系的有效补充，有助于推动全球贸易和投资的自由化和便利化；但是，发展区域经贸合作不应以损害多边贸易体系为代价。简单地说，“区域主义”应该只是工具，是中短期的策略，最根本的还是要坚持多边主义的方向，实现多边的自由化。“开放式区域主义”由于其独特的特点，与多边贸易体系的一致性，可以作为中国及其他发展中国家追求的目标。