社会事业推动经济发展方式转变的途径与政策
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社会事业涵盖教育、卫生、文化、人口、民政等诸多领域,社会事业领域存在的短板,构成了发展方式转变缓慢的重要原因;加快转变经济发展方式,也亟需社会事业充分发挥其推动作用。
(一)社会公共服务不到位,制约消费需求、尤其是居民消费需求的提升
消费需求相对不足,尤其是居民消费需求占国内生产总值的比重过低,使得经济增长主要依靠投资和出口的拉动。城乡居民不敢消费、不愿消费,很大程度上归因于社会公共服务不到位。公共教育服务不到位,家长必须为子女持续的教育支出进行储蓄。公共卫生服务不到位,快速增长的医疗支出导致规模巨大的预防性储蓄。公共就业服务不到位,劳动者收入正常增长机制难以形成,部分行业劳动者权益难以得到切实保护,劳动收入不稳定,增加了储蓄率,压低了消费率。社会福利公共服务不到位,老年人和残疾人的消费意愿受到消费条件的制约,即便他们具备一定的消费能力,也无法实现消费需求。社会救助公共服务不到位,低收入群体的生活缺乏完善的制度保障,其消费能力受到严重抑制。此外,城乡之间、区域之间基本公共服务在水平、可及性和普及程度上存在显著差异,农村和中西部地区的居民消费需求启动困难。
(二)社会事业体制不健全,制约第三产业尤其是社会服务产业的发展
第三产业增长速度慢于第二产业,第三产业占GDP比重低于同等收入水平国家和地区,三次产业协同带动的增长模式尚未形成。第三产业发展滞后的深层次原因之一,是不健全的社会事业体制。中央与地方促进社会事业发展的权责划分不清,地方政府社会事业财权与事权不匹配,一些地方社会事业自身发展缺乏动力机制,更谈不上社会服务产业发展。公益性社会事业与经营性社会产业界限模糊,过度市场化与高进入壁垒两种现象并存,社会服务产业发展难以走上良性轨道。社会服务产品供给主体单一,市场化社会化运营模式推广缓慢,文化、健康、养老等社会服务产业发展不能及时满足人民群众日益增长的社会服务需求。社会服务产业发展的体制基础不稳,影响了其创造稳定就业岗位的能力,制约了其带动相关服务业行业跨越式发展的作用。
(三)人力资本积累不充分,制约科技进步、劳动者素质提升和管理创新
低成本的劳动力是改革开放以来我国经济发展的重要比较优势,但人力资本积累的不充分,制约我国实现从人力资源大国向人力资源强国的转变,不利于经济发展在质上实现飞跃。中国已经成为全球最大的研究生培养国,科技人力资源的总量也是全球最高的,然而高端科技人力资源非常稀缺。更为严重的问题是,具备高端科技素质的人才有相当一部分没有投身于科技活动,科技人力资源培养不但没有充分满足经济发展的需要,而且造成了巨大的资源浪费。在一线操作层面,高级技能人才需求增长较快,而其供给增长较慢,造成较大的供需缺口;求职人员中,初级技术人员的增长幅度较大,超过了市场需求,技能人才和技术人员培养结构很不合理。教育、人口、科技等社会事业领域对科技进步、劳动者素质提升以及管理创新的积极作用亟待提高,人力资本积累不到位,经济增长主要依赖物质资源和人力资源低成本高强度投入的不利局面就很难扭转。
二、社会事业推动经济发展方式加快转变的主要途径
(一)基本公共服务均等化途径:四个转化扩消费
一是实现预防性储蓄向即期消费需求的转化:在基本公共服务均等化推进的过程中,城乡居民在教育、医疗卫生、社会保障等方面被动的预防性储蓄会减少,富余出来的这部分可支配收入意味着消费能力的提升,即期的居民消费需求随之扩大。二是实现潜在消费需求向真实消费需求的转化:基本公共服务可及性的增强,为居民消费提供了原来不具备、或者原来水平较低的条件,使城乡居民有消费能力却无法实现的一些项目变成实际消费支出(例如附着于公共养老服务的一系列个人支出项目)。三是实现潜在消费意愿向有效消费需求的转化:基本公共服务普及程度的提高,减少了配套消费项目的成本,相当于降低了综合消费价格,原来由于价格相对较高、消费能力相对较低而不能实现的消费意愿,就能够形成有效的需求。四是实现政府投资需求向政府消费需求的转化:基本公共服务均等化要求政府支出更多地投入到民生领域,除该领域的基础设施建设属于投资范畴以外,其他大部分支出属于消费范畴,这样政府支出就会更多地从投资领域转向消费领域。
即期消费需求、真实消费需求、有效消费需求、政府消费需求的全面扩大,会伴随着消费结构的升级,城乡居民对社会服务产业的需求更加强烈,这将为第三产业的发展奠定越来越坚实的需求基础。因此,基本公共服务均等化在发挥直接扩大消费需求的主要作用之外,还能间接作用于第三产业发展。
(二)社会事业体制多元化途径:三个方面促三产
一是通过供给主体多元化吸引要素进入第三产业:社会事业体制改革,如能改变政府作为单一供给主体的局面,在明确划分行政性、公益性和经营性三类社会事业的基础上,在政府主要负责行政性社会事业的前提下,在公益性社会事业中更加积极地引入民间非营利组织,在经营性社会事业中更加广泛地引入民营资本,可以吸引更多资金、人才、技术、资源进入第三产业,为其发展提供要素供给支撑。二是通过运行机制多元化增加第三产业发展需求:社会事业体制改革,如能改变政府生产、政府提供、政府管理的单一化运作模式,采用政府与私人部门、第三部门的合作模式,或进行模块式外包、整体式外包,或进行以BOT为代表的各类特许经营,或进行不同程度的民营化,都可以在相应环节引入竞争、提高效率、降低成本,从而拉升对第三产业产品和服务的需求,为其发展提供有效需求支撑。三是通过融资渠道多元化促进金融服务行业发展:供给主体和运行机制的多元化,需要融资渠道的多元化相配套,根据不同领域的项目特点,既需要大型金融机构也需要中小型金融机构,既需要直接融资也需要间接融资,既需要传统的商业抵押贷款也需要信托、债券、信用贷款以及在此基础上衍生的多种创新型金融工具,为金融业这一重要的生产业发展提供多层次的需求。
(三)人力资本发展高级化途径:五个环节提质量
在人口生育环节,人口计生事业一方面稳定了低生育率,教育资源、医疗卫生资源的供求矛盾在一定程度上得到缓解,有利于劳动者教育水平和健康水平的提高;另一方面降低了新生人口的出生缺陷发生率,使得劳动者的“起点素质”有所提升。在人才培养环节,社会事业中的教育事业起着至关重要的作用,有助于提高国民平均受教育年限、扩大科技人力资源的规模、增强劳动者的工作能力和各项技能、提升管理水平和效率,能够为生产力中最活跃的因素培养转变发展方式所需的素质。在人才使用环节,教育等社会事业可以提供有利于创新的经验普及和方案设计,社会事业单位机构的改革与发展,可以通过治理结构的完善、产权制度的健全、劳动人事及收入分配制度的优化,激发事业单位从业人员的积极性和创造性。在人才流动环节,国外高水平人才的引进,对我国的科技进步和管理创新能够起到显著的带动作用;东部沿海发达地区的人才向中西部地区流动,有利于提升相对欠发达地区的发展质量;人才的跨行业流动,则在行业间产生了技术的外溢,有助于国民经济各个行业发展质量的全面提升。在人口健康环节,医疗卫生事业保障了人口健康、使人才使用效率保持在较高水平,增加了人的寿命、使人才可以在更长时间内发挥积极作用;文化、体育、旅游、广电等事业,丰富了人们的生活,激发了人们的灵感,可以帮助人们提高效率、推进创新。
三、促进社会事业推动经济发展方式转变的政策建议
社会事业推动经济发展方式的转变,可以从基本公共服务均等化、社会事业体制多元化、人力资本发展高级化等途径实现。然而,寓于短板限制,这三个途径在目前还不太畅通,需要我们积极推进社会事业体制改革、加快完善社会基本公共服务、正确把握社会事业发展方向。
(一)社会事业体制改革应处理好的重要关系
1、要理顺行政性、公益性与经营性社会事业的关系
行政性社会事业的运行机制可参照国家机关,经费列入财政预算,人员纳入编制管理,由政府部门实施监管,严格实施总量控制;公益性社会事业应推进举办主体多元化,鼓励民办公助等各种形式的联合,其所承担的基本公共服务经费由财政资金按项目实际情况进行补偿;经营性社会事业要实行市场化、社会化、自主化管理,参照现代企业机制运作,降低成本、提高效率,主管部门下放自、放宽准入。
2、要理顺政府引导、市场配置与社会协同的关系
政府部门应摆脱“社会事业国家办”的观念束缚,坚持公平与效率并举、事业与产业并重,在保障必要的政府举办项目的前提下,尽量引入市场力量和社会力量,通过市场配置提升供给效能,通过社会参与满足居民需要,并综合运用法律、规划、监管、政府购买等手段,引导社会事业走上一条跨越式良性发展之路。
3、要理顺社会事业举办、管理的中央与地方关系
从健全中央和地方财力与事权相匹配的财政体制入手,合理调整和规范中央与地方的社会事业举办、管理权限及经费比例,加大中央对地方社会事业的转移支付力度;中央政府重点确定社会事业发展方向、原则、标准及目标,对全国性社会事业实施有效监管与科学评估,对地方性社会事业发展进行指导;地方政府强化对促进本地社会事业发展的责任,积极探索、试点发展社会事业的新路子、新方案。
(二)社会基本公共服务应解决好的突出问题
1、明确社会基本公共服务的范畴及供给模式
将社会公共服务划分为基本公共服务、准基本公共服务、非基本公共服务三大类,明确基本公共服务涵盖的主要项目,确定政府、市场、事业单位及其他社会组织在提供基本公共服务方面的分工和协作关系,在政府主导、市场主导、社会主导三种基本模式的基础上,广泛采取衍生形态灵活多样的PPP(Public Private Partnership)模式来提供公共服务。
2、要设计基本公共服务发展指标及均等化标准
为基本公共服务的主要项目设计制定核心指标,准确反映其发展水平、普及程度和可及程度;指标设计既要兼
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顾主观和客观两个方面、尤其是要注重城乡居民对基本公共服务满意度的调查,也要兼顾硬件投入和软件配备、尤其是要加强农村和中西部地区基本公共服务人才建设;反映基本公共服务均等化的指标要综合全面、科学合理、以满足居民需求为导向。
3、要制定公共服务发展的分阶段目标及路线图
在深入调查研究、广泛征求意见的前提下,以“十二五”规划纲要的起草、论证、修改为契机,以到2020年人人享有基本公共服务为关键时间节点,提出三大类公共服务在全国范围内、区域范围内、地方范围内的发展目标,纳入国民经济和社会发展中长期规划(基本公共服务作为约束性指标纳入),并在年度计划中予以体现,同时出台政府指导意见和实施细则,清晰描绘公共服务发展路径。
(三)社会事业主要领域应把握好的政策取向
1、发展面向产业结构战略性调整的教育和科技事业
义务教育阶段更多地引入素质教育的方式和内容,培育学生的想象力和创造力;高中阶段教育重点加强职业教育,培育高素质技术工人;大学本专科阶段教育及时调整专业设置,满足社会就业需求;研究生阶段教育适当控制招生数量,着力提高培养质量,向各行业输送更多高层次人力资源;科技事业兼顾基础研究和应用研究,更加注重基础研究成果向应用研究成果的转化,更加注重成果的市场化与专利化,通过新技术的应用和推广不断创造新的、附加值更高的、更好满足消费需求的产业增长点。
2、发展面向多层次社会服务需求的卫生和文化事业
坚持基本医疗卫生制度的公共产品属性,强化政府在基本医疗卫生制度中的责任,为群众提供安全、有效、方便、价廉的医疗卫生服务,实现人人享有基本医疗卫生服务;注重发挥市场机制的积极作用,动员和吸引社会力量参与营利性医疗机构建设,为城乡居民提供高水平、高质量、多样化、多元化的医疗卫生服务;推动文化、体育、旅游、广电等事业的产业化振兴,推动社会服务产业的跨越式发展,为社会提供丰富多彩的、形式灵活的、可选择余地较大的、能够满足不同人群需求的文化产品和服务。
3、发展面向底线公平与全面发展的人口和民政事业
完善人口和计划生育服务体系,转变服务思路,扩展服务领域,提升服务质量,广泛开展生殖健康服务,推升计生服务需求;增强社会救助体系的济贫能力,整合城乡最低生活保障制度、医疗救助制度、义务教育救助制度,完善优抚安置,健全救助标准、抚恤补助、生活待遇正常增长机制,全面提高低收入群体的消费能力;推进社会福利的投资主体多元化、服务对象公众化、运营方式市场化、服务方式多样化、服务队伍专业化以及机构管理法制化,促进社会福利由补缺型向适度普惠型转变,使得社会福利需求普遍显性化。
(作者单位:国家发展改革委社会发展研究所)