“小产权”中的大问题
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摘要：本文以西方经济学的基本原理和研究方法，在前人研究的基础上，介绍了小产权房的基本概念和其发展现状，简要阐述了小产权房的存在给各方带来的利弊。重点分析了小产权房出现的原因，并以问题产生的原因为出发点，从改革土地制度、改进国家法律政策、扩大保障性住房供给以及规范房地产行业的发展等方面对解决方案进行了探索，为我国妥善解决小产权房问题提供了可能的依据。
关键词：小产权房；住房保障；二元化土地制度
一、引言
自我国进行住房制度改革以来，房地产业迅猛发展，房价飞速增长，于此同时也出现了一种产权不完整的商品房――小产权房。由于产权的不完整性，买卖小产权房及小产权房本身而产生的法律纠纷日渐增多，买卖双方的利益均受到不同程度的侵犯和威胁，2010年1月31日，国土资源部将重点清理小产权房的消息，力图在城市化进程加快之前及时遏制此问题。
小产权房并非严格的法律概念，而是在实际操作当中约定俗成的一种说法。目前所说的“小产权房”即部分产权房，也称“乡产权房”，是一些村集体组织者、开发商或者农民个人在农村集体用地或者非法占用耕地建设并出售的房屋，由乡镇政府而非国家房管部门颁发产权证。因此，“小产权”实为集体产权，并不构成法律层面上真正意义的产权。
目前的小产权房有两种：一种是在集体所有土地，即“宅基地”上建设的住房，这种住房属于农村集体内部成员。应该强调的是，这种小产权房并不是违法建筑，它可以在集体内部成员之间进行转让和出售。但是，根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。因此，在宅基地上建设的住房出售给城镇居民是违法的行为，城镇购房者的权益也不被法律保护。另一种小产权房是占用农村耕地而建造的违法建筑，这样的小产权房自然不受法律保护，应该被严厉取缔。
二、我国的小产权房现状分析
由于小产权房的交易没有正式和完善的销售手续，因此实际精确的数量很难进行统计。但根据国土部门的统计数据，目前中国的小产权房总建设面积达66亿m2，相当于中国房地产业近十年来的开发总量。
小产权房的存在给两方面主体带来了切实利益：一方面，对于卖房者，这里主要指的是在闲置的宅基地即耕地上建造并出售住房的农村居民和农村集体组织，他们可以通过这种方法使农村土地进入流通市场，分亭整个社会平均的土地增值收益，增加个人收入，提高农村人口的生活水平。另一方面，对于买房者，即城镇中低收入人群来说，小产权房虽然没有完善的产权保护机制，但价格大大低于同等的商品房，他们可以通过这种途径满足基本的住房需求，这也是许多城镇居民甘愿承担风险购买小产权房的主要原因。
但与此同时，小产权房也触动了两个方面的利益。第一，是房地产开发商。由于小产权房建造者不需支付高昂的土地使用权出让金，人人节约了开发成本，从客观上讲，确实与房地产开发商之间形成了不公平竞争。因此，房地产开发商大力呼吁政府出台相关政策严厉打击小产权房，更甚者，有砦房地产开发商在农村大片圈地开发小产权房进行销售。第二，是政府。对于地方政府来说，房地产业相关税收，如房产税等，构成了预算内收入的重要组成部分，而高额土地出让金更是重要的预算外收入来源。因此，一些严重依赖“土地财政”的地区开始正面限制小产权房的发展。
三、小产权房现象出现的原因分析
小产权房出现的原因丰要有以下三类：
1.我国有限的土地资源和现代化建设之间的矛盾是小产权房问题的深层背景
我国国土面积虽然有960万km2，但山地和丘陵等居多，耕地只占总面积的约八分之一。13亿人口要生存，就必须要保证一定数量的耕地面积；而国家要发展，也要占用土地进行现代化建设，这两者之间就形成了矛盾，并且越来越尖锐。我国几乎将同时迎来人口高峰、城镇化高峰和工业化高峰，同时带来的是建设用地的需求高峰，而18亿亩耕地又是必须坚守的生命红线。正是由于这强劲的需求和有限的土地供给，使得土地超过石油、煤炭成为建国以来增值最快的稀缺资源，而且增值是必然的趋势。这是推动小产权房供给的巨大利益动机，也是推高房价的深层因素。
2.二元化的土地制度是造成小产权房发展的根本原因
在城镇化的进程中，土地增值产生的财富是全社会共同生产进步的结果。但是，根据国研中心课题组的调查，在现有的房地产开发过程中，土地增值的收益实实在在分配到农民个人手中的只有5％～10％左右。地方政府获得十：地增值收益的20％～30％，房地产开发商则拿走土地增值收益的大部分，占到40％～50％。由于我国的土地分为城市国有土地和农村集体所有土地，城市土地使用权可以通过招、拍、挂等方式进行转让，农村建设用地进入流通市场，却只能通过政府征收这一途径，而农村通过国家征收得到的补偿要远远低于政府将其转让给房地产丌发商时获得的土地出让金。因此，对于村镇集体组织来说，上地使用权和完整的实际收益权是相分离的。实际上，政府成为了土地增值收益的垄断者。可观的增值收益和其不公平的分配使农村建设用地使用者也想在城镇化带来的效益中分一杯羹，小产权房的出现就成为了必然。
3.商品房价高涨不卜是推动小产权房发展的需求动力
从2002年至2007年，我国房价连续五年只涨小跌，2006年和2007年更是经历了一次全国性的价格上涨。根据因家统计局和发改委公布的数据，2007年全国平均房价12月时比1月上涨了3.81％，其中北京和深圳位居涨幅前列。2010年3月份，全国70个人中城市房屋销售价格更是同比(与去年同期相比)上涨11.7％，创下纪录新高。
如此之高的房价，使得许多城市人口无法满足基本住房需求，甚至由此引发出“蜗居”、“蚁族”等一系列社会问题。而小产权房略过了土地出让这一环节，大大降低了开发成本，销售价格约为同等商品房的40％～60％。如此具有诱惑力的价格，使小产权房有了巨大的市场需求。尽管明知小产权房的“无产权性质”会给购房者带来各种各样的风险，但在无法负担商品房，又很难得到保障性住房的情况下，购房者宁愿选择小产权房，至少实现“居者有其屋”。
4.保障性住房供给严重不足是促使小产权房发展的促成因素
《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》中明确提出了“加快经济适用住房的开发建设”，但与现在的需求量相比保障性住房的供给仍严重不足。此外，目前我国的廉租房和经济适用房的适用对象仅仅针对具有本市城镇户口，住房困难，且低于一定收入水平的居民。相对来说，条件还是比较严格的。而在城市工作的农民工已经成为实际城镇居住人口的重要组成部分，以北京为例，2009年，外来人口数量已占到常住人口的近1／3。而这部分人口的收入并不高，他们的住房问题不能得到满足必然会引发一系列社会问题。
我国的住房供应体系和房地产市场还不完善，本应成为基础的
保障性住房处于匮乏的状况，而本应建立在保障性住房之上的商品房市场却成为了住房供给的主要来源。价格低廉的小产权房的出现使得住房供给增多，中低收入人群的住房压力得到了有效的缓解。从这个角度来说，小产权房有其存在的合理性。
四、解决小产权房问题的途径
1.重视粮食安全，坚守耕地红线
有一部分小产权房的开发建设是占用耕地违法进行的，对于这部分的小产权房，应给予严厉处理。但是在处理过程中，不应盲目地强行拆除，因为这样不仅不利于维护公众利益，引起社会不安定，更是对整体社会资源的浪费。在解决小产权房问题的过程中，应始终坚持保护耕地的原则，严守18亿亩耕地红线，确保我国粮食安全，在这一点上不能有丝毫地动摇和退缩，因为这关系着我国所有国民的生存和安全，以及国家的尊严和信誉。同时应提高土地的利用效率，对建设用地的利用途径进行严格监督管理，充分体现资源的利用价值。在此基础上，对不同情形下的小产权房区别对待，妥善处理。
2.改革现有二元化土地制度
小产权房存在的根本原因是二元化的土地制度。因此，要从根本上解决小产权房的问题，就要必须解决农村土地制度的问题，否则小产权房的出现就只能是必然。
《土地管理法》第十条对集体土地产权作了如下规定“农民集体所有的土地依法属于农村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营管理；已经属于乡(镇)农民集体所有的，由乡(镇)农村集体经济组织经营管理。”
从上述规定中可以看出，农村建设用地产权主体分成三层，和城市土地产权相比，产权主体不清晰成为主要问题。因此，笔者认为应从立法人手，对《土地管理法》进行修改，在保证耕地数量的基础上将其余农村集体所有的建设用地纳入土地流转市场，使其与城市土地拥有平等的权利，享受平等的土地增值收益，实现土地使用权和实际收益权的统一。这样一方面可以通过合法途径增加农民收入，一方面使所有土地资源同等进入供给市场，形成与现有的土地价格相比更加合理和真实的土地价格，同时也有助于缓和房价增长，确保公平竞争。城乡土地实现“同权同价”后，就不会存在产权的差异问题，进而保障了农民和集体外购房者的利益。
3.建立完善的住房供应体系，规范房地产市场发展
保障性住房的缺乏是小产权房需求推动力量，因此，要解决小产权房的问题，政府就必须加大投入，大力建设保障性质的住房，如廉租房，经济适用房等。在这一过程中可以参照中国香港、新加坡的成功典范及经验。香港的房价尽管非常高，但却没有出现老百姓的住房需求得不到满足的现象。究其原因，就是香港有一套完善的住房保障制度。在完善住房保障制度的过程中，不仅要大力增加保障性住房的供给，更要保证这一分配过程的公平、公正和透明，建立严格的进入和退出机制，保证这些房屋能够满足真正需要它们的居民的需求。否则可能在这一过程中产生再次寻租的机会，造成国家资源的浪费。
与此同时，应该规范我国房地产市场的发展，通过宏观调控手段抑制商品房价格继续上涨，回归合理的水平，使普通公众有能力购买普通商品房，不再将需求投向小产权房市场。因为涉及住房的不仅是经济问题，更是社会问题，应以公众的利益为出发点去设计和思考合理的解决方案。可以看到，在这一方面，政府已经开始了行动，出台了新一轮的房地产调控政策，并且对房价已经产生了一定的抑制作用。这对解决小产权房问题必将产生积极作用。
五、结论
小产权房问题的形成非一日之寒，也并非简单的违法建筑或违法转让的问题，而是由于我国复杂的社会现状、历史原因、制度设计而形成的涉及多方的社会问题和经济问题。因此，这个问题也不可能在短期内迅速解决，必须配合短期和长期政策，双管齐下，配合市场供求的调节，运用“看不见的手”进行逐步治理。
关于土地制度改革，更是一项复杂而艰巨的任务，如何使农村居民和城市居民能够平等地分享土地收益，如何在确保耕地数量的基础上进行现代化建设，解决土地资源和用地需求的矛盾，还需要进一步地研究。对于现存小产权房的处理，更是广泛涉及公众利益的行动，是拆除，是直接合法化，或是转为保障性住房，以及如何制定具体政策，更需要谨慎地讨论和执行。
看到两会代表对此问题的热烈讨论以及我国相继出台的相关房地产调控政策，相信在不久的将来小产权房的问题终会得到圆满的解决。