天津市政策性农业保险发展对策研究
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农业生产在很大程度上是靠天吃饭,存在较大风险,如果没有风险保障机制,农业的发展就会受到严重影响。近年来,天津市不断加快沿海都市型农业建设步伐,农业产业升级,集约化、专业化程度不断提高,各种经济组织形式不断涌现,特别是新兴产业的加快发展和农产品各项高新技术的开发推广带来农业投资的大幅度增加,农业生产的科技化程度进一步提高。同时,不可忽视的是旱灾、水灾、霜冻、台风、冰雹等农业自然灾害也经常发生,从而给农民带来巨大的经济损失,客观上要求发展农业保险为之提供服务和保障。
农业保险作为现代农业生产的四大支柱之一,对分散生产经营风险、提高救灾效能、减少灾害损失、保障农民经济利益具有重要意义。
一、天津市农业保险发展历史回顾及现状
天津市是我国农业保险开办较早的省份。1985年原中国人民保险公司在天津试办农业保险业务,陆续开办了包括小麦、水稻、玉米、棉花、西瓜、大棚蔬菜、林果等种植业险种以及牲畜、生猪、奶牛、家禽、鱼虾等养殖业险种,取得了一定的发展。1995年以前,由于各级政府和保险公司采用合作共保及“全保乡、全保镇”等方式大力推动,农业保险获得了快速发展,并在1991年达到顶峰,保费收入437万元。(见下表)
1995年后,农业保险因为经营亏损和政府政策支持两个问题没有很好的解决,业务逐步萎缩,到目前天津市大部分农业保险业务已经停办。
二、天津市农业保险发展缓慢的主要问题
(一)农业保险经营风险大,经营主体缺位
天津市属于自然灾害比较重的地区,每年因天灾造成的农业经济损失非常大。农业生产的高风险性,导致农业保险的经济效益极低甚至是负效益。据统计,从1984年人保天津分公司开办农业保险到2004年,农业保险业务的20年综合赔付率超过70%,农业保险业务亏损严重。而农业保险的高赔付率又使保险基金自身不能积累。这种情况使商业保险公司丧失开展农业保险业务的积极性。
(二)农险保费高而农民支付能力低,承保规模和范围小
农业生产的风险损失率相对较高。而农户的分散性,又造成展业不便,加大了保险成本,使农业保险的价格较高,且农作物保险的费率一般在2―15%之间,比家庭财产、企业财产的损失率(1‰左右)高出十几倍甚至几十倍;另一方面,天津市农业保险的对象是收入较低的投保人(农户)。在天津的郊县地区特别是蓟县等远郊区县,农民主要从事小规模的种植业、养殖业,他们大多数缺乏承担投保所需高额保险费的能力。这种现象导致农业保险的规模和范围不大,承保密度低,保险公司难以形成起码的规模效益,不适应现代农业发展的需要。
(三)政策和法律支持的缺乏,农业保险发展缓慢
以前天津市对农业保险(种、养两业)业务缺乏相应的政策优惠。没有政策支持,单纯依靠纯商业保险很难发展起来。农业保险作为发展和保护农业的一种制度,对相关法律又有相当强的依赖性。我国现行的保险法对农业保险的规定非常笼统。而从国外情况看,农业保险立法对于农业生产发展的意义非常重大,美国早在1938年,就颁布了《联邦农作物保险法》,为农作物保险业务的开展提供了明确的法律依据。
(一)探索建立天津市政策性农业保险公司
可以天津市有实力、有经验,熟悉“三农”情况的投资企业或金融机构组建农业保险公司。在天津农村商业银行之上设立控股公司,并由该控股公司出资组建,其他企业入股农业保险公司。在管理体制上,控股公司不从事具体的经营,只负责掌握子公司的股份,从事股权投资收益活动。农业保险公司只设立一家总公司,不设立分支机构。在业务合作关系上,农业保险公司和农村商业银行建立关系。同时,可将农业保险公司的展业与农村商业银行的农村信用工程结合起来。政策性农业保险公司采取稳步推进的方法,逐步扩大开办险种,首先将直接关系农民生产生活的部分种植、养殖业保险纳入开办范围,重点开办生猪、奶牛、淡水养殖、蔬菜等险种,同时开办农民人身意外伤害保险,待时机和条件成熟再开办其他险种。
(二)奠定农业保险立法工作基础
国外经验表明,凡是农业保险办得比较成功的国家都制定了农业保险法,法规建设必须依靠中央,经营企业或地方政府只能为建立法规创造条件,提供立法依据。目前天津市农业保险的有利政策基本空白。政策是立法的基础,地方性政策出台周期短,见效快,易于调整,各地出台的政策对当地农业保险的发展都发挥了重要作用。在这些政策的基础上,还可以制定一些农业保险管理地方性暂行条例,进一步为立法工作创造条件。
(三)加大对政策性农业保险的扶持力度
1、实行农业保险的投入和补贴
地方政府每年或阶段性地划出一定数量的风险准备金,加上当年业务筹集的风险基金,作为农业保险赔款准备金。风险基金的提取以每年灾害损失或保险规模为基数按一定比例划拨。保费补贴和超赔补贴二者应有恰当的比例。保费补贴应针对强制性投保的险种补贴。正常年景情况下政府可以提供保费补贴,以鼓励和引导农民积极投保,维持基层组织的经营收支平衡。当发生巨灾赔偿,出现超赔时,财政部门在保费补贴的基础上,再给予超赔补贴。
2、给予优惠的税收政策
政府应给予政策性农业保险经营主体一定的优惠政策。在开办农村种植业、养殖业保险业务,享受国家规定的税收政策,免除其营业税和所得税,对于经营其他涉农财产、责任保险和农村居民短期人身意外伤害险、短期健康险等业务,考虑逐步纳入免税或暂缓征税范围,以帮助建立并壮大农业风险基金。
(四)加强教育工作,提高农民参保意识
加大农业保险政策法规的宣传力度,提高农户对农业风险危害性、投保的利弊等的认识程度。将农业保险宣传与各种科技下乡活动、文艺演出、特色娱乐等活动紧密结合起来,借助多种宣传工具,在提高农民自身素质的同时将保险知识渗透到农村的各个层面。同时也要对农业保险的从业人员加强职业道德教育,提高服务意识,把农民的利益、保险公司的利益和国家的利益有机的结合起来。
(作者单位:天津市发展改革委农经处)