老龄化经济风险防范的政策体系
开篇：润墨网以专业的文秘视角，为您筛选了一篇老龄化经济风险防范的政策体系范文，如需获取更多写作素材，在线客服老师一对一协助。欢迎您的阅读与分享！
【作者简介】
陈厚义，贵州财经大学党委副书记、校长、教授、博导。
研究方向：产业经济学与经济发展理论。
主要著作：《贵州经济发展的主基调和两大战略》、《遵义会议与马克思主义中国化》、《欠发达地区经济与发展战略研究》等。
摘要 以活得更长、工作得更久为改革取向和核心内容的退休政策调整因其生产性、自然性、功能多重性和共担性特征，在发达国家开源节流两条腿走路的老龄化经济风险应对体系中的地位日益突出，作用不断凸显。面对未富先老的养老格局和日益增长的老龄化经济风险，我国应该以经济发展适当优先为原则，以退休年龄政策一揽子调整为工具，基于能力和责任界定政府、企业、家庭（社区）和个人等主体的功能和角色，构建积极应对老龄化经济风险的四道防线。
关键词 人口老龄化 经济风险 退休年龄 四道防线
我国人口正经历前所未有的老龄化，因此养老成本也呈现出快速增长之势。2010年第六次人口普查表明，我国60岁以上人口达到1.78亿人，占全国总人口的比重为13.26%，比2000年增长2.93个百分点，老龄化速度明显加快。人口结构老化带来经济风险，即养老金成本、老年医疗成本、照料成本增加以及经济增长的潜在危险扩大。特别是对经济发展水平还较低的中国来说，如何更好地防范老龄化的经济风险，应付“未富先老”的养老格局，既保障养老财政的可持续性，又确保老年人“老有所养”和“老有所依”，已经成为当前亟需破解的重大难题。
放眼全球，老龄化现象并非中国独有，老龄化的经济风险已经成为发达国家普遍面临的持续挑战；而为了应对日益扩张的老龄化成本，发达国家先后采取了一系列措施，如加强养老金制度改革、调整高龄劳动力市场政策等。在这些措施中，提高退休年龄政策具有独特的功能和地位，成为发达国家广泛运用的重要工具。那么，提高退休年龄在老龄化风险防范过程中有何独特性，发达国家采取了哪些退休年龄调整政策和措施，这些政策对中国又有何启示？就此问题而言，本文基于发达国家退休年龄政策调整的历史追踪与现实剖析进行了探讨。
日益增长的老龄化经济风险已成为发达国家无法承受之重
人口老龄化并非一个新现象，早在20世纪初期，瑞典、法国等国65岁及以上人口的比重就已经超过7%，到20世纪中叶，发达国家普遍进入老龄化社会。在最近30年中，发达国家老龄化程度不断加深，特别是一些曾经较为年轻的国家（如日本和意大利等），老龄化明显加速，目前已经率先进入深度老龄社会。从趋势来看，虽然人口老龄化的增长速度不一，但各国老年人口将无一例外地增长，预计到2030年，几乎所有主要发达国家都将进入深度老龄社会；到2050年，发达国家老龄化程度更将达到前所未有的深度，特别是日本、韩国和意大利等，每3个人中就有1个老年人（见表1）。
人口老龄化加剧给经济发展带来更大的不确定性和损失（直接或间接的），体现在财务上就是与老年人相关的养老、医疗、照料等财政支出不断上升（见表2）：2010年，发达国家养老支出占GDP的比重已经普遍达到10%～20%之间，到2050年，发达国家的养老成本都将不同程度地上升，在GDP中的比重普遍达到20%～30%，法国甚至将高达31.9%，德国、意大利、葡萄牙、西班牙也将接近30%；而且，那些目前养老成本较低的国家（如美国、加拿大和韩国等），未来几十年养老成本的增长速度也将加快（特别是韩国，其养老成本将再增长接近3倍）。
在总养老成本上升的同时，各国的养老支出结构也将发生变化。从整体上看，2010年～2050年间，发达国家各种类型的养老支出（如年金支出、老年医疗支出和长期照料支出等）都将持续上升，唯一例外的就是高龄劳动者失业福利项目。但是，不同养老项目支出的增长速度并不一样：2010年，年金支出一般是主要的养老支出项目，部分国家甚至超过养老总支出的一半；由于老年医疗支出的增长速度比年金支出更快，到2050年，老年医疗支出将成为多数发达国家最主要的养老支出。另一方面，虽然长期照料支出的相对比重并不高，但一些国家增长异常迅速，2010年～2050年间，日本、澳大利亚、意大利长期照料支出的增长都普遍过2倍，韩国更将超过5倍，这表明长期照料支出的相对重要性在持续提升。
提高退休年龄：老龄化经济风险防范的重要工具和机制
退休年龄调整是一个老龄化风险防范和成本分摊的过程。为应对日益增长的老龄化风险，就必须对原有的经济社会体系和结构展开深刻调整和深层改革。发达国家普遍遵循了“既开源又节流”两条腿走路的改革思路：一方面，采取措施推动经济增长，创造更多的养老资源和财富；另一方面，改革养老金制度，提高养老资源的配置效率，降低养老金支出。在这些政策实践中，提高退休年龄政策发挥着独特的功能，占据着独特地位，作用日益提出。
提高退休年龄是老龄化时代经济持续增长的内生要求。人口结构老化不仅推动老龄化成本上升，而且可能导致经济增长放缓，为社会养老体系的可持续性发展带来双重压力：一方面，老年人口增加带来老龄化成本的增长；另一方面，人口老龄化导致劳动力结构老化，劳动成本上升，进而可能对经济增长也带来潜在的不利影响。
提高劳动者的实际退休年龄，进而提升其劳动参与率成为保障未来经济持续增长的重要基础条件。经济增长必须有足够的劳动力，但从目前的人口出生率和劳动参与率来看，发达国家极有可能出现劳动力短缺状况：OECD国家的劳动力总量将在2020年左右达到顶峰，然后逐渐下降。在妇女已经大规模进入劳动力市场和青年劳动者增加有限的情况下，国家要保障经济增长所需的劳动力，自然需要高龄劳动者更多地参与经济生产，这就要提高退休年龄。
工作更久是预期寿命延长背景下的自然法则。人口老龄化不仅源于总和生育率下降，也因为预期寿命延长，特别是在生育率相对稳定的情况下，预期寿命延长将成为发达国家老龄化持续加深的主要原因。1970年代以来，由于医疗技术、生活水平和健康意识的提升，发达国家65岁以上人口的预期寿命持续增长：1970～2010年间，发达国家65岁以上人口中女性预期寿命平均增长5岁左右，男性平均增长4岁左右。预期寿命延长的老年人需要更多养老资源，关键问题是如何获得这些资源。
从微观角度来看，劳动者个人是预期寿命延长的主体，预期寿命延迟意味着待其年老之时，能够享受的退休生涯更长。为了应付这种局面，劳动者就需要提前谋划和安排。由于普通人的主要收入往往来自于劳动工资，因而劳动者需要重新设计退休计划，将更多的时间用于工作，积累更多的养老资源，从而来为自己延长的老年生活买单，而这也符合权利与责任对等法则下的自然逻辑。
退休年龄调整本身属于功能多重的养老金改革参数。养老金制度改革是防范老龄化风险的主要工具和路径之一，因为它不仅能降低公共养老成本，而且能够更有效地使用、分配养老资源。从国际经验来看，养老金改革可以分为结构性调整和参数性调整。结构性调整是指对养老金的制度模式和结构等进行改革，如实现现收现付制向基金积累制的转变、调整养老金的筹资结构与支付结构等；养老金参数改革则是对养老金制度的重要参数（如养老保险的覆盖率、缴费率和替代率等）进行调整（见表3）。
退休年龄调整属于重要的养老金改革参数，而且是一种综合性的多功能参数。各种养老金制度参数调整都可能实现某种目的：如提高缴费率将有利于增加养老金收入，降低替代率将有利于减少养老金支出，提高覆盖率则能够更有效地保障低收入人群的老年生活。不足之处在于这些改革参数的功能往往是单一的，即要么提高退休金收入，要么减少养老金支出，往往不能同时达到多个目标。与此不同，提高退休年龄具有多重功能，它不仅能够通过增加养老保险的缴费基数来增长养老金收入，而且能够通过降低养老金领取人数和领取时间来减少养老金公共支出，还有助于推动经济增长。
提高退休年龄蕴含了各主体公平承担老龄化成本的共担诉求。发达国家社会保障财政状况表明，老龄化成本数量异常庞大，往往占据GDP中的相当大的一部分，不是任何一个组织和机构单方面能够承担的，而需要整个社会的利益相关主体来共同承担。防范老龄化风险的主体包括四大类：政府、企业、家庭（社区）和个人。应对老龄化风险，需要在不同主体之间明确划分责任和义务，但这涉及到相当广泛、庞大的关系重组和利益冲突，必须找到合适的利益协调方法和工具。
提高退休年龄能够将各种主体的行为联系起来，在一定程度上反映了不同主体公平承担老龄化成本的共同诉求，成为协调不同主体利益的合适工具。在政府层面上，它需要通过提高退休年龄来减少公共养老金支出、推动经济增长；从企业层面来看，越来越多的企业意识到经验丰富、技能熟练的高龄劳动者对企业技能传递的重要性，同时一些企业认识到劳动者年龄结构老化是一个难以逆转的趋势，与其被动接受还不如积极应对，从而占据先机；就劳动者而言，他需要工作更长时间，进而更好满足自身由于预期寿命延长而增长的养老需求。
如何提高退休年龄：发达国家的政策体系与工具箱
从表面上看，提高退休年龄仅仅是提高劳动者领取养老金的资格年龄；但是，从政府鼓励延迟退休到高龄劳动者有继续就业的意愿，再到最后劳动者的实际退休年龄普遍提高、高龄劳动者就业状况持续改善，存在一个链式反应过程，其中任何一个环节的问题都可能导致提高退休年龄的政策失去实效。因而，退休年龄政策的调整远非修改养老金领取资格年龄那样简单。发达国家也普遍意识到了这一点，并从多个方面展开了退休年龄政策的调整工作。
延迟正常退休年龄。提高退休年龄自然需要提高法定的正常退休年龄。法定的正常退休年龄是指根据养老金相关法律规定，劳动者获得全额养老金所需要达到的起始年龄，即全额年金获得年龄。除了极个别国家，多数发达国家的养老金法律（法案）都明确规定了正常退休年龄。从20世纪90年代开始，发达国家掀起了数次提高正常退休年龄的浪潮。从最近10多年的情况看，发达国家的正常退休年龄出现了如下的变化和特征。
一是正常退休年龄普遍提高，且呈现出收敛特征。20世纪90年代，发达国家正常退休年龄集中在60～65岁，有一些国家甚至在60岁以下，且差异较大；2010年，发达国家正常退休年龄普遍提高到65～67岁，美国、澳大利亚、丹麦、德国和意大利甚至提高到了67岁，而且不同国家正常退休年龄的差距也在逐渐缩小。二是退休年龄的提高方式具有渐进性特征，发达国家普遍经过较长时期来提高退休年龄：从提出调整计划到正式实施，一般有几年、甚至十几年的准备时间，然后从正式实施到最终实现计划又存在10年～20年的间隔期。三是一些国家延迟退休年龄具有阶段性特征，如澳大利亚、英国和意大利等。其中，澳大利亚退休年龄调整分为两个阶段：第一个阶段（2005年～2014年）从60岁提高到65岁，然后在第二个阶段（2017年～2023年）进一步从65岁提高到67岁（见表4）。
提前退休的惩罚与延迟退休的激励。影响劳动者退休决策的因素很多，其中经济因素是决定劳动者，特别是普通劳动者是否退休以及何时退休的主要因素。因此，可以通过经济惩罚或者奖励的方式来影响劳动者的退休年龄：如果要控制劳动者过早退出劳动力市场领取养老金的行为，可以采取措施降低提前退休能够领取到的养老金待遇，而如果希望劳动者推迟退休年龄，则需要采用增加延迟退休者养老金待遇的方法，激励劳动者工作得更久。
截至目前，大多数发达国家都建立了提前（或延迟）退休的惩罚（或激励）机制，一般做法是以正常退休年龄为基准，按年降低（或提高）提前（或延迟）退休的养老金水平。目前，提前退休的养老金扣减集中在每提前退休1年减少4%～5%的退休金，延迟退休的养老金奖励则集中在每延迟退休1年增加5%～6%的退休金。随着人口老龄化加剧、经济放缓、养老金财政压力增加等多方面因素的影响，一些国家还提高了延迟退休的养老金激励，如美国从20世纪80年代每年增长3%提高到目前的8%，英国也从7%提高到10.4%（见表5）。
调整待遇水平和筹资结构。通过修改退休金指数化方式和工资计算基础来调整养老金待遇水平。在发达国家，绝对降低养老金待遇的政策往往行不通，但是可以通过某种形式改变养老金的替代率水平，从而间接降低养老金待遇，其中的主要工具就是养老金指数化方式和计算基础。目前，大多数发达国家已经将退休金的增长方式从原有的与工资增长率挂钩转变到与物价增长率挂钩（发达国家的通货膨胀率往往低于工资增长率），而且已经普遍按照终生的工资水平作为退休金的计算基础。经过这些直接或间接的改革，从20世纪90年代中期以来，发达国家的退休金替代率，特别是强制性公共部分的替代率已经有所下降。
调整养老金体系的筹资结构与支付结构。养老收入来自多种渠道，包括社会保险缴费（税）、财政补贴和养老金资产投资收入等。发达国家的主要改革思路是建立或加强多层次、多渠道的养老金结构，通过建立强制性的公共和个人账户、自愿性的个人账户、加强养老金基金投资管理、设立特别社会保障税收等形式，多渠道筹集养老金资金。目前，多数发达国家要么实现了多支柱的退休金支付，要么已经进行了相关制度改革，将在未来实施这种支付形式。
劳动力市场政策路径：鼓励劳动者工作更久。提高退休年龄的一个重要条件就是高龄劳动者能够继续在市场上工作，但现实情况是他们往往成为产业调整、经济衰退的牺牲品。从20世纪80年代开始，在自动化、信息化浪潮下，老年人的传统经验和技能受到巨大冲击，加上发达国家的生产基地转移到发展中国家，企业重组、兼并与整顿加剧，大量企业调整工作岗位，而中高龄劳动者（特别是中高龄白领劳动者）往往首当其冲，这导致发达国家提前退休的现象十分盛行。另外，雇主往往认为高龄劳动者工资成本高、生产率低，也不愿意雇佣他们。
有鉴于此，发达国家普遍采取了多种形式的政策和措施，鼓励和推动高龄劳动者继续留在工作岗位上。就雇主而言，激励其增加对高龄劳动者的雇佣需求，如制定政策法规和展开培训教育，转变雇主对高龄劳动者生产率低、可塑性差的歧视和偏见；通过工资补助和社会保障缴费减免等方式，降低对高龄劳动者的雇佣成本。针对雇员而言，主要是提高其就业竞争力，包括加强高龄劳动者的就业服务、创建一站式服务中心、制定专门的培训计划、实行阶段性退休政策、提供继续工作津贴、提高高龄劳动者的工作积极性和工作便利性等。此外，一些国家的政府还直接充当雇主，雇佣高龄劳动者，或者奖励劳动者自己创业。
以退休年龄调整为工具，构筑防范老龄化经济风险的四道防线
中国已经进入老龄化社会，并正向老龄社会快速逼近，老龄化的经济风险不断增强，提高退休年龄的方式因其生产性、自然性、复合性与共担性特征而成为防范老龄化风险、分担老龄化成本的重要工具和机制。我国应该以经济增长适当优先为原则，以退休年龄政策体系的调整为工具，形成长者友好、长者优先的社会共识，整合社会资源、统筹城乡发展，构建政府、企业、家庭和个人各负其责、各司其职的四道老龄化风险应对防线，最终实现可持续发展的和谐老年社会。
扮好三种角色、厘清三个边界，完善积极应对老龄化风险的国家防线。国家既是老龄化风险防范体系的顶层设计者，又是积极老龄化社会氛围倡导者，还是老年福利和养老资源供给的最终保障者，在老龄化风险应对体系中发挥着多种功能、承担着多种角色。国家各种角色的扮演和功能的发挥是通过行法律法规、行政命令和市场机制等多种手段来实现的。不同手段的运行机制、适用范围不同，因此国家需要厘清法律、行政管理和市场三种手段的边界，并努力实现它们的有机组合和有序衔接。
加快公平、有效率和可持续的养老金制度顶层设计。当前，我国城乡二元、城镇双轨的社会养老制度既缺乏公平性（一些人享受丰富的养老资源，另一些人严重缺乏养老资源），也缺乏效率（未能实现社会福利水平最大化），还难以实现养老金财政的可持续发展。这就要求我国加快养老金体系的顶层设计，构建城乡一体的社会养老框架，制定养老保障的长期规划战略，形成国民协商基础上的社会养老体系改革共识。就退休政策而言，主要思路是构建激励高龄劳动者工作更久的弹性退休制度，让其有工作与退休时机的选择权，从而实现劳动者活得更长、工作更久的老龄化社会资源配置目标。
积极倡导和营造长者友好的社会氛围。老龄化成本的大小与社会对待老年人的态度（消极或积极）密切相关，因而积极老龄化成为发达国家普遍倡导的社会建设方向，也是应对老龄化风险的有效防线。积极老龄化的核心是鼓励老年人更积极地参与经济、社会活动，而这就涉及高龄劳动力市场政策的调整。要综合运用行政命令、政策优惠和货币激励等工具（如工作津贴、补贴或奖励制度等），消除限制高龄劳动者继续工作的各种障碍，为高龄劳动者参与经济活动提供制度、政策和经济上的便利。
构筑从消极向积极、由年龄歧视变平等雇佣的社会企业防线。企业（雇主）是高龄劳动者能否继续工作的决定因素，只有企业扩大高龄劳动者的有效雇佣需求，才能够真正实现延迟退休年龄。这就要求加大《劳动合同法》等法律法规的执行力度，消除企业在招聘、晋升过程中的年龄歧视；通过工资津贴、社会保险费减免，税收减免等方式，降低高龄劳动者的人工成本。另外，还需要修改关于国家劳动环境和劳动条件的规章制度，鼓励企业为高龄劳动者提供更好的工作环境、更灵活的工作安排。
企业自身要改变年龄歧视和消极看法，积极应对人口老龄化这个不可逆转的现实，化被动为主动，合理运用政府积极高龄劳动力市场政策，实行人力资源重组、产品结构及技术结构升级，构建老龄化时代的核心竞争力。同时，基于提升员工忠诚度、承担企业社会责任的角度，制定灵活的聘用制度，为高龄劳动者提供更多选择，推动高龄劳动者的职业发展。
组建和加强正式制度支持下的家庭（社区）防线。家庭是经济社会基本组成单位，在防范老龄化经济风险过程中起着重要作用。在过去20多年中，伴随着人口、经济和社会的变迁，我国家庭结构发生了巨大变化，如家庭规模小型化、核心化，非传统家庭（单亲家庭、无子女家庭、同性家庭）数量上升等。但是，因其经济风险分散功能、养老服务提供功能以及老年人精神慰藉功能，家庭仍然构成我国防范老龄化风险的重要支撑和核心防线。
确立家庭与社区在老龄化风险防范体系中的基础和核心地位，实现家庭（社区）养老的正式制度支持。传统上家庭养老属于非正式制度安排，在1980年代以来由单位保障向社会保障的变革过程中，我国仍未能实现家庭养老的制度化和正式化。我国需要强化针对家庭（夫妻、子女等）而非个人的社会保障和福利制度安排，建立基于家庭的养老资源与经济资源的决策机制与分配机制。就退休政策而言，提高退休年龄意味着家庭退休与养老计划的调整和改变，需要为其提供替代性或补偿性选择，如构建家庭承担、社区协助、政府资助型的家庭养老模式，实现个人、家庭和社会养老服务的无缝衔接，消除高龄劳动者继续工作的后顾之忧。
夯实以高龄劳动者积极参与经济社会活动为核心的个人防线。从政策层面上，将积极就业政策有效从中青年覆盖到高龄劳动者身上。结合高龄劳动者自身能力与就业需求特点，建立专门的高龄劳动者职业介绍、服务机构，实施有针对性的就业能力培训项目，以及个人创业鼓励计划等。如通过公共部门的就业项目，为高龄劳动者提供服务性和社会性工作，以及设立“银发创业计划”等，鼓励高龄劳动者利用自身的经验和技能特长，创立小型公司、企业和门店等。
高龄劳动者自身则需要充分利用政策和社会提供的各种资源，参与各种形式的培训和技能学习计划，重新构造、提升就业能力，积极应对信息化、知识化和老龄化时代的就业结构调整。同时，要加强非经济技能方面的学习和兴趣培养，特别是要注重健康投资、社会资本投资以及非技能方面的学习和兴趣培养，借以保持健康的身体和心灵，维持自我照料的基本能力，降低额外消耗养老资源的风险，提升社会和个人抵御老龄化风险的能力。
责 编赵斯昕