规制内涵探讨:从概念到观念

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【摘要】在规制改革浪潮席卷全球的背景下，规制以多种含义为多个学科共同关注，没有统一的界定，但并未妨碍规制研究的深化和发展。它作为开放包容的工具性概念，不仅拓展了相关研究的范围，也改进了社会管理的观念。立足于中文语境，建议使用“规制”作为国内相应研究领域的标签性概念。

【关键词】规制 监管 社会管理

相较中文，外文“规制”研究处于领先地位，其理论成果对我国的相关研究有着重要影响。在涉及译介文献、借鉴概念或观点的学术研讨中，英文regulation译作“监管”、“管制”、“规制”者皆有之。然而，什么是“regulation”呢？这个标识该领域的术语并没有压倒性的权威定义，但是何谓规制的追问似乎从未止歇。

规制概念的多义性

规制概念源于经济学，规制研究一度为经济学家垄断。在法律经济学视角下，关于什么是规制的问题，早在20世纪六七十年代就形成了“规制是经济理论支撑下的法律形式”这一普遍看法。美国经济学家认为，政府为控制企业的价格、销售和生产决策而采取的各种行动都是公共产品，它们根据供需关系配置。由于肯为这种产品出价最高的人从中获益最大，因此规制就是服务于利益集团的法律。

或许立法者为了撇清与利益集团的关系，标榜服务公共利益的立场，美国国会并未接受经济学家的规制定义。1976年，国会预算办公室在名为《联邦雇员从事规制活动的数目》报告中，对“规制”仅作出宽泛的解释，把“所有多少会影响企业运转或公民生活的政府行为”都囊括在内了。1993年，克林顿政府了12866号行政命令，首次给出规制的定义，将它界定为面向未来发生效力的、具有普遍适用性的机构陈述（agency statement）和正式声明，既可以用于执行、解释、描述法律和政策，也可以对特定机构规定程序性或操作性要求。而且，规制具有法律效力，能得到强制执行。

随后，在法学尤其是公法学、政治学以及相关学科的理论研讨中，规制概念得到更加广泛的使用。在规制改革浪潮席卷全球的背景下，这个概念作为治理模式、治理技艺、制度性现实、公共话语等，正在以多种含义为多个学科共同关注。不同学科使用了规制与政治过程、经济行为之间关系的不同假设，发展出新的理论视角和方法论，也由此形成了关于“规制”的不同界定。对何谓规制的不同认识，既反映了特定学科的关切所在，也不同程度地反映了研究者的个性。因此统一“规制”定义的努力几乎注定是徒劳的。

规制概念的开放性

规制作为学术概念被广泛使用已成事实，但并未形成学界一致认可的权威定义。在被奉为“规制改革圣经”的著作《规制及其改革》中，作者美国联邦最高法院大法官布雷耶并没有界定规制是什么。法学研究实践表明，缺少对规制概念的界定，并不妨碍相关研究可对整个规制体系提供洞见、对分析具体规制方案提供分析框架以及为政策制定提供理论支撑。

当然，就知识生产所需的交流而言，对所指何物没有基本共识是不可想象的。“规制”作为思想活动所需的构造性或框架性表达工具，在研究者中事实上形成了对其基本含义的某种约定。就定义的最低标准来看，“在其他情况相同时，一个涵盖范围大体上和习惯用法相符合的定义，显然比只能适用于狭窄范围的要好些”①，因此有理由认为，规制的普通语义即“控制、管理或监督”，适合作为规制研究的基本约定。

以语词的习惯用法为前提和出发点的规制研究，除了带着学科属性、研究者个性外，还具有一定程度的地方性。比如在美国，12866号行政命令做出规制的官方定义后，什么是规制的问题反而愈发凸显。无论予以批判还是旨在澄清，对何谓规制的研究都是以规制一词蕴含的管控、限制或干预这些基本义为前提，指向美国人最为敏感的权力界限和自由问题。换言之，探讨规制的含义，并非是从概念定义出发的文字之争，而是在探讨为什么应该规制，即为什么要实施管控或干预。另一方面，相比于“管控”、“治理”这些字眼，规制蕴含的正式权力属性最轻微，因此它又具有较高的包容性，可以更贴切地用于政府、企业、团体、社区等几乎所有需要秩序的组织体或人群。

规制概念既允许个性化使用，又包容各种使用场合，这就使之具有了开放性。运用这个开放的工具性概念，我们得以观测各种规制现象，积累来自不同社会领域或层面的关于规制的知识。正由于没有纠结于什么是规制，以致陷入无休止的争论，研究者反而有效利用了各种智力成果和学术资源，使规制研究的范围不断拓展。首先，规制限于控制和限制的观念破除了，向私人授权、提供辅助或公共服务、改变激励以间接影响私人行动的政府行为被纳入规制研究范畴。进而，规制限于行政行为的观念破除了，具有控制、管理和监督功能的普通法上的判例、国会的立法也作为规制手段得到新的理解和认识。再者，规制限于针对特定行业或产业部门的观念破除了，面向社会普通民众的政策、措施，纳入了规制研究的范畴。最后也最重要的是，一个开放的、动态的规制概念，既包容了规制一词可能表达的多种意蕴，也为细化规制类型，进而通过分门别类的研究，提高成果的精确性与准确度提供了保障。目前，在规制的经济性、社会性和技术性研究三大板块中，各自采取的研究方法与进路、取得的研究成果与发现，彼此相得益彰。

规制概念在中国的标签性

现代汉语中，“监管”大概是与英文regulation含义最相近的词汇。近年来，“监管”已经成为我国官方正式文件和主流媒体中屡见不鲜的用语，而且其能见度正日益提高。与此同时，法学研究尤其是行政法领域中，政府监管作为一个新兴领域也逐渐成型。“监管”能见度的提升是与“依法行政”能见度下降相对而言的。行政行为所依据的“法”即具有法效力的成文规范，在英文中对应的词汇是statute。在美国，statute和regulation在法律、政治领域使用频率上呈现的此消彼长变化曾受到学界重视，并由此形成了对变化背后动因的研究。今天，我们面对类似的情况。那么这种变化在我国发生的原因是什么？与发达国家经历过的类似变化有何异同？我们对这些问题的讨论大致处于一个领域，但标识这个领域的“标签”尚不统一，较常见的就有“监管”、“管制”、“规制”三种。这使本可以交流对话的研究者或多或少错失了沟通的机会。

我们认为：“监管”可视为监督管理的缩略表达，其基本义清晰，从而缺乏工具性概念必要的弹性；而且，监管的权力属性强，与现代服务型政府理念不十分契合。“管制”语带刚性，权力色彩最重，其使用场合强调对象的特定性、标准的明确性、手段的强制性，主要用于正式立法的条文；而且，其对于非传统的权力部门行为难以涵盖，概念延展性不强。

“规制”以其兼具地方性和包容性的客观而开放的优势，已在理论研讨和众多非正式场合得到广泛使用。尽管如前文所述，关于什么是规制的界定尚不够清晰，这个词在官方的正式文本中还不常见，但并没有阻滞近年来环境、能源、食品药品、生产安全等众多领域中的“规制研究”蔚然成风。

综上笔者认为，宜将“规制”这个含义开放的概念作为中文语境下相应研究的标签性概念。一则，它可以通过语词使用上的差别，促进学界乃至立法机关、司法部门对在我国政法系统使用较多的“监管”概念与“规制”进行辨析、对比，进而深化对行政权力之地位和作用的创新性认识；二则，规制概念的开放性有助于我国法学界采用更为开放的视角，探究以完成一定社会目标为目的的多种社会资源（包括但不限于行政权力）的运用方式，这既符合社会现实的需要，也符合我国行政权力运作方式和政府职能改革的方向。再则，将规制作为与regulation对应的专用概念，有利于更及时、更审慎地吸收英语世界的研究成果，并为当下凝结的和未来可能形成的中国经验与别国交流做出准备。最后，它可使理论研究在给体制改革和制度创新提供助力的同时，有意识地保持与实践的距离，从而保持理论研究的独立性，进而发挥学术工作的批判功能。

结语

规制概念的探讨、演进和广泛运用带来几点启示。第一，“我们可以用对词的深化认识去加深我们对现象的认识”②，既然“咬文嚼字”不仅是表情达意的需要，那么是否定义足够明晰、统一就显得不那么重要了。第二，不同语词能折射出隐藏在背后的不同观念；中文语境下用规制还是用监管的选择，能反映出有关政府与社会、正式权力与自由市场的关系的理念更新。第三，一个开放的概念可以容纳更多观念、提供更多视角，因此这样的概念往往是更有力量的理论工具，更有利于相关理论的发展。

“理论思维与理论创新不必然与术语或行话的表达相连。”（朱苏力语）当一个事物本身说不清楚，我们探求关于它的“知识”；一旦对知识问题的理解出现困惑，我们再去澄清表达它的语汇。对规制的认识将在如此思考和反思中不断深化。更重要的是，这个过程也是我们深化政府职能改革和转变社会管理观念的过程。

（作者为天津财经大学法学院讲师、中国社会科学院研究生院博士研究生）

【注释】

①[奥]凯尔森：《法与国家的一般理论》，沈宗灵译，北京：中国大百科全书出版社，1996年，第4～5页。

②[英]哈特：《法律的概念》，张文显等译，北京：中国大百科全书出版社，1996年，序言。

责编/许国荣（实习）