北川新城安置房争议

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2010年12月14日，异地重建的北川新县城竣工已近三个月。

栖身板房区内两年多的上万名北川老县城灾民，希望搬进新城，但在遭受汶川地震后，这些灾民普遍经济窘困。通过购买安置房回归正常生活，对他们来说存在实际困难。而县政府将山东援建的安置房出卖，其合理性亦遭受灾民质疑。

此外，北川县政府以办理房产证为条件，要求灾民无偿捐献老城物权亦引发民众不满。

追溯矛盾根源，作为汶川大地震中受灾最重的县和惟一异地重建的县城，即使北川县融资40亿元，其重建仍面临逾20亿元的资金缺口，这相当于地震前，当地几十年财政收入总和。

北川县政府官员证实，之所以要求灾民购买安置房，其所得主要用于偿还贷款。按照北川县政府的计划，新县城安置房的最迟入住时间为2011年1月11日，板房区亦会于当月底开始拆除。

在 “三年左右时间完成重建主要任务”的背景之下，北川面对的矛盾，折射出中国灾后重建基金分配机制僵化、以及相关制度缺位的现实。

买房才能进城

永兴板房区，是灾后北川县的临时安置点。于2008年10月由上海援建，高峰期时安置灾民3万余人，其中包括北川老县城灾民上万人。地震后，多数年轻和中年灾民陆续外出打工，仅有一些孤寡老人、伤残群众住在板房区。

2010年以来，一些灾民从外省打工返回，在板房区内开设网吧、小饭店、零售店，或开“黑出租”，月均收入不足千元。此外，受地震影响，部分灾民至今背负着银行或私人债务，少则数万元，多者上百万元。

北川老县城原有的3万余人口，主要依靠农业、畜牧或商业谋生，户均年收入上万元，生活尚算殷实。在2008年汶川地震中，老县城居民伤亡过半，其中遇难、失踪者达2万余人，直接经济损失585.7亿元。

北川为全国惟一的羌族自治县，也是汶川地震中受灾最重、伤亡人数最多的县，最终亦成为地震灾区惟一异地重建的县城。

经几度选址，2008年11月，国务院常务会议通过北川新县城选址，确定为安昌镇以东约2公里处。2009年6月开始，作为援建方的山东省，投入3万多人力启动建设，针对灾民的安置房亦在规划之中。而北川老县城遗址则用于接待游客。

北川新县城距永兴板房区30多公里，新城近期建设用地4平方公里，远期规划用地7平方公里。经过15个月的建设，北川新县城主体工程于2010年9月25日正式移交北川县政府。

10月初，北川县政府将《北川县老县城建成区入住新县城居民安置办法》（北府发【2010】42号，下称《安置办法》）下发至永兴板房区。

《安置办法》规定：有房（在老城建设区内有自有产权住房）有户（户籍在老县城建成区）灾民，按照每平方米600元的救助价申购安置房。三人以下家庭户均可申购90平方米新房，四人以上家庭按人均30平方米申购安置房；对有房无户灾民，按每平方米800元的优惠价申购安置房，申购面积与有房有户者的标准一致。

此外，《安置办法》还提到，如果三人以下家庭申购的安置房面积不足90平方米、四人以上家庭申购面积不足人均30平方米，按每平方米1601元的成本价减去救助价或优惠价，给予货币补偿。如申购面积超出规定，超出面积要按成本价来补足购房费用。

此份《安置办法》的制定者为北川县政府，绵阳市政府仅为其作出指导意见，《安置办法》主要依照四川省2008年印发的《汶川地震灾后城镇住房重建工作方案》，以及绵阳市政府印发的《绵阳市政府关于地震灾后城镇住房重建工作实施意见》制定。

其中，安置房每平方米1601元成本价，是根据四川省相关规定，由北川县物价局、房管局与财政局联合认定，包括土地成本、前期工程费、建筑安装工程费、基础设施建设费等十项构成。主管灾民安置的北川县副县长王玉梁称，每平方米600元与800元的救助价和优惠价，是综合参考了其他灾区的安置价格，另考虑到北川灾民实际情况制订的。

据北川县政府初步统计，《安置办法》共涉及老县城灾民1.5万余人，4500多户。

此《安置办法》并没有将有户无房的灾民包括在内，此类灾民约占老县城全部灾民的20％左右。北川县政府人士表示，针对这些灾民的安置办法将后续制定。

灾民质疑安置房政策

北川很多灾民在地震后重新组建了家庭，新家庭成员较多。比如北川老县城曲山镇新街村灾民余迁的妻子在地震中遇难，此后他重建家庭。目前，余迁需照顾三个子女，五位老人，还有妹妹家的两个地震孤儿。

随着家庭人口的增加，所需购买安置房的面积亦相应增加，而购房款就成了灾民的沉重负担。按三人以下家庭估算，申购新房的费用，包括缴纳的每平方米40元管理费，后续通水、通电和通气，以及简单装修费，大约需要花费10万余元。家庭人数越多，其所付出的购房款亦相应增加。

仍住在板房内的很多灾民表示，安置房的申购价格虽然并不算高，但对于他们而言，所需的资金仍难以承担。

依照北川县的政策，灾民可通过县政府下属的北川县羌禹信用担保公司，向银行申请最高限额5万元、最长期限不超过五年的贷款。贷款享受三年的财政贴息，第一年全额贴息，第二年及第三年根据贷款方与金融机构约定的还款比例相应贴息。三年后，贷款利率恢复正常标准。

对此，灾民普遍反映，即使有贷款支撑，仍很难顺利购买安置房，“上楼后，意味着多数灾民在原有债务基础上，再增新债，五年后全额偿还贷款依然困难。”

“灾后两年多来，很多村民没有稳定收入，只靠打零工勉强维持生存，好在有国家一些补助款保障基本生活。现在要花钱上楼，我们去哪儿挣钱、借钱？即使贷款，以后如何偿还？” 永兴板房区临时管委会茅坝村村主任朱华军面临的问题，也正是其他灾民的顾虑。

此外，依照目前政府统计的4500户灾民，按户均10万元计算，申购房款共约4.5亿元。经北川县政府官员证实，这笔房款的未来去向，主要是用于偿还政府贷款，灾民对此颇为不满。北川县委宣传部相关人士声称，灾民的安置项目总投资20多亿元，其中北川老县城灾民安置房的成本价近10亿元，其中有近7亿元是由山东全资援建，剩余部分则由北川县政府通过贷款承担。

2010年9月底，山东省援建北川新县城工程整体交工后，新城内的安置房已建设完毕。老县城灾民认为，他们将要缴纳的申购房款已由山东省援建方支付，而不应再付钱给北川县政府，“即使交钱，也应交给山东，而不是北川县。”

山东省援建北川工作指挥部人士对《财经》记者表示，援建工程已交工，山东援建主力队伍已于11月初全部撤回，双方今后进入资源整合、谋求合作的阶段。对于新城及安置房，山东仅负责后续维护保养，但不会参与具体安置及管理事务。这位人士还称，此前已听说北川灾民安置争议，但他们没有权利干涉，亦不便发表意见。

老城物权捐赠争议

依照北川县政府的安置政策，政府鼓励老县城灾民无偿捐赠老城物权，灾民如持有《捐赠书》，其购得的安置房可获得国有土地使用权证和房屋所有权证，并免缴土地出让金，不但可节约税费3万余元，还可与商品房一样，进行上市交易和抵押贷款。

但北川灾民认为，捐赠政策变相抬高了入住新县城的门槛，成为申购安置房的附加条件，因而拒绝在《捐赠书》上签字。北川县副县长王玉梁表示，按国家规定，安置房属于经济适用房，五年内不能上市交易，灾民只享有有限产权。“我们考虑了北川老城灾民的实际困难，才制定这种优惠政策。”王玉梁对《财经》记者说。

北川县政府对捐赠政策解释为：“为老县城的遗址保护和纪念馆建设贡献力量……可较好地解决老县城冗繁复杂、千丝万缕的利益纠葛，是解决老县城遗留问题的最好办法。”王玉梁表示，捐献系自愿、而非强制行为。

10月27日，近300名北川老县城灾民前往绵阳市政府上访，要求政府能对老县城内的物权给予补偿。灾民认为：“老县城遗址对外开放之后，名义上虽不收取门票，但实际上要求游客必须缴纳12元费用，在节假日一天便迎来游客数万人，这样的收入十分可观。”当日，北川县副县长王玉梁与灾民代表座谈，会上双方意见未能达成一致。次日上午，灾民再度上访，仍未得到明确答复。

10月29日上午，一些灾民试图返回北川老城，却在路上被县政府派人拦截。

因多次与政府方面交涉无效，超过半数的灾民“接受现实”，陆续签订无偿捐赠协议，但仍有部分灾民拒签。

绵阳市副市长、北川县县长经大忠告诉《财经》记者，对捐赠政策意见最大的灾民，皆为在老城内财产数量较多者，而且多有银行欠款或私人债务，经大忠坦陈，目前还没有政策将这些债务核销，这是毋庸回避的现实。他认为，应首先将多数灾民的基本居住问题解决，再考虑解决物权捐赠争议。

全国律协行政法专业委员会执行委员、北京市才良律师事务所主任王才亮认为，虽然老城灾民的包括房产等财产由于地震导致灭失，从而不具有财产权，但北川县政府应对老城土地使用权予以补偿。依照国家《土地管理法》第58条规定，收回国有土地使用权时，应对土地使用权人给予适当补偿。

对此，北川县政府官员却表示无奈，“在没有确切补偿标准的情况下，补多少才算合适？北川从哪儿弄到这笔钱？”

财政缺口根源

安置房争议事件背后，暴露出的是北川县灾后财政尴尬之局。

据经大忠介绍，北川新县城的建设总预算为153.7亿元，目前仅建好的新城主体便已投入120多亿元。这部分建设资金包括：山东援建投入的100多亿元总资金中，有44亿元用于新城建设；中央灾后重建资金中的4亿余元；特殊党费中的8000多万元；社会捐助总款额中的4.2亿元，以及其他专项资金。其余的资金缺口由北川县政府自行解决。

北川县政府的《新县城工程建设费用汇总表》显示，截至2010年7月30日，新县城建设资金缺口为30.3亿元。

在2010年2月4日的北川县人大会议上，县发展改革局局长李正林作年度报告时透露，按灾后重建中期项目调整规划，全县估算重建总投资236.47亿元，预计可到位资金172.65亿元，重建资金缺口为63.82亿元。

经大忠对《财经》记者表示，北川政府主要“通过建立融资平台”筹集资金。据绵阳市财政局相关人士透露，北川县共累计向金融机构贷款40亿元左右。以此估算，北川县重建资金的缺口仍有20亿余元。在北川的重建资金缺口60亿余元中，新县城建设的资金缺口约占一半。

资金缺乏带来的直接后果是，北川目前已有部分县重建项目的工程款遭到拖欠。北川县政府人士证实，在2010年9月25日的山东援建北川新县城交工仪式当日，曾有工程队计划索要工程款被阻。该人士坦言，“如资金问题不解决，灾后重建问题会影响灾区社会维稳。”

错失申报时机

汶川地震灾区的灾后恢复重建资金共包括以下几项：中央财政拨付的地震灾后恢复重建基金（下称中央重建基金）、灾区省级财政比照中央建立的重建基金（下称省级重建基金）、对口援建资金、特殊党费、社会捐赠资金以及地方自筹费用等。

其中，中央重建基金为灾后重建资金主要来源。

在汶川大地震中，绵阳市共有九个重灾区被纳入到国家《灾后重建总体规划》，其中北川、平武、安县三个县为极重灾区，江油为参照极重灾区，其余是重灾区。绵阳市副市长、北川县县长经大忠对《财经》记者介绍，北川在地震中受灾最重，除了县城需要异地重建，县内另有五个乡镇异地重建，两个乡镇全拆全建，恢复重建任务最重。

但是受灾最重的北川，得到的中央重建基金却仍有限，只占绵阳市所获中央重建基金的不到13％。

“在中央重建基金这个固定的盘子里，一些受灾程度较轻的灾区得款很多，如此分配对北川并不公平。”一位北川地方官员说。

在北川县官员看来，重要项目没有在第一时间内进入国家总体规划，是北川重建资金缺口之根源。

汶川地震后三个月内，各灾区上报重建项目以及资金预算，国家发改委统一编制《灾后重建总体规划》，此亦成为中央重建基金的分配依据。

北川县发改局纪检书记王颖如对《财经》记者说，北川最初申报重建规划的预算额是154亿元。待到2009年11月北川进行中期评估时，重建总投资预算增长至227.44亿元，而根据2010年10月北川县灾后重建和建后管理工作会议透露的数据，总投资预算进一步增加到279.91亿元。

北川重建规划几经调整，所需资金之间上百亿元的差额，这主要缘于总投资153.7亿元的北川新县城的建设，由于新址确定时间晚，而未能纳入《灾后重建总体规划》。国家《灾后重建总体规划》在2008年8月初对外全文公开征求意见，而北川新县城则在2008年底才完成选址，2009年3月完成规划，5月完成拆迁继而正式开工。

正是由于错过了进入《灾后重建总体规划》的时机，尽管北川从山东方面获得44亿余元的援建资金，以及一部分中央灾后重建基金、社会捐赠以及专项资金，新县城的建设仍有巨额资金缺口。

此外，根据《灾后重建总体规划》，除中央重建基金投向三省灾区的3000亿元以外，重建资金总需求约1万亿元的70％需地方政府投入、对口援建支援、社会捐赠、城乡居民（企业）自有和自筹资金、各类贷款的市场运作以及创新融资等多种渠道筹集。四川省财政厅副厅长周法兴表示，截至2009年底，省财政已筹措和下达省级重建基金177.46亿元。

而这些资金的分配并未向北川倾斜。据绵阳市财政局投资管理科副科长朱雪梅介绍，截至2010年10月，绵阳市共获得四川省重建基金27.44亿元。数据显示，这些资金分配给北川县的仅有1.7亿元，分至其他地区依次为江油市5.96亿元、安县5.26亿元、三台县4.8亿元、盐亭县1.8亿元。

僵化的分配机制

虽然汶川地震灾后重建启动至今，相关项目历经了多次调整与重新评估，投资预算亦有改变，但中央与省级灾后重建基金已确定的各灾区分配资金数额，并未随之调整。绵阳市财政局相关人士介绍，灾区规划调整后，得到的重建资金总数额不变，但可以根据自身实际，在项目之间进行适当的资金微调，已有的资金缺口因此无法根除。

在中央财经大学财政学院院长马海涛看来，北川所面临的矛盾“本有条件和机会进行调整”。马海涛认为，北川县由于客观条件所限，实际建设情况与初期申报项目差异较大，但随着后期规划的逐步完善调整，如通过重新预算等方式，重新调整基金的分配数额，制衡各灾区之间的差异，进而可会缩小北川重建资金缺口。

马海涛表示，此类问题的核心在于重建基金分配机制过于僵化。此外，地震后，中国制订了多个针对重建基金管理的办法，但都限于短期的应急考虑，由此也暴露出中国在灾后重建上的立法空白与制度缺失。

马海涛认为，这次事件应当引起国家对于制度体系的思考，可具体体现在制度安排和制度建设等方面，比如在转移支付机制上，尤其是地区与地区之间的横向转移支付机制应该更为灵活。另外，由于中国在重大自然灾害恢复重建方面的经验不足，那么也应当借鉴一些国际上的成熟经验，将重建任务“放缓放稳”。从北川的困境之中，还应有另外一个启示：中国应当加强危机管理的意识，并体现在专项资金、财政预算等方面的管理方式上。这种方式不应局限于地震灾害，还应当包括其他方面的重大自然灾害。北川的问题仅是灾后重建事务中的特例，但若没有足够反思与总结，此后类似情况难免再度发生。

中国社科院财贸所研究员、财政研究室主任杨志勇也表示，就灾后重建的资金使用上来看，钱总是要花到最需要的地方去。但由于中央重建基金属于灾后应急范畴，就是因为应急，基金的运行和使用在面对灾后重建这样庞大的工程时，难以做到完善。两者之间的矛盾反映出现实的重建需要与应急制度脱节。即使是北川当时因为客观原因忙于救灾，导致申报项目时漏项，但接下来理应得到弥补。

杨志勇认为，正是由于制度安排上的缺失，县政府要求灾民申购新城安置房，以图填补财政缺口，可视为地方政府的“病急乱投医”之举。

迫于资金缺口的现实压力，北川、绵阳两级政府的发改委（局）与财政部门曾多次上报相关部门，争取外力支持，目前尚未得到明确回复。

地震后两年，汶川地震灾区走入继“抗震救灾”与“灾后重建”之后的第三阶段――发展振兴期。2010年8月9日，四川省发改委向灾区印发《汶川地震灾区发展振兴规划编制工作方案》（下称《振兴规划》），规划期是自2011年至2013年的三年。规划内容主要涵盖产业发展、就业促进、扶贫帮困以及相关配套设施等重点项目。

四川省发改委一位官员告诉《财经》记者，此《振兴规划》力求上升到国家层面，已上报到国家发改委，希望借此再次得到国家专项资金和相应政策，“最后能否获批，目前尚无定论”。