住房保障与住房援助
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摘 要：针对中国住房政策研究领域里术语既多且杂的情况，提出规范术语的建议，使之具有单名单义性、顾名思义性，并方便学术交流。通过文献回顾和比较法对住房保障和住房援助进行词义辨析和梳理分类。
关键词：住房政策，住房保障，住房援助，住房补贴，术语研究
中图分类号：N04;C913.7 文献标识码：A 文章编号：1673-8578(2012)04-0031-04
收稿日期：2012-05-26
基金项目：湖北省建设科技计划项目（项目编号2011112）
作者简介：张齐武（1976—），男，华中农业大学土地管理学院博士生、高级经济师，研究方向为住房政策、房地产经济。通信方式：。 当前在查阅制度法规、政府文件、媒体报道和学术刊物时，对有别于商品房并由政府或社会提供援助的住房，在称谓上可谓眼花缭乱。所谓的“保障性安居工程”或“保障性住房”，一般指经济适用住房（简称经适房）、公共租赁住房（简称公租房）、廉租房、限价商品房、双限房（限户型、限房价商品房）等，有时也称为安居房、集资房、政策性住房、福利房、公房（如不出售完全产权的单位宿舍）。中国香港地区的公屋、澳门地区的社会房屋、台湾地区的国民住宅，新加坡的组屋、日本的公营住宅和公团住宅、德国的福利住房、荷兰的社会性租赁房、丹麦的公共住房与合作住房［1-2］，均类似于我国的“保障性住房”。在国内出版的学术刊物和专著中则大量出现公共住房(public housing)、社会住房(social rental housing)、可负担型住房（affordable housing）、低收入者住房(lowincome housing)等术语，这些概念大多是国外名词的直译或意译，经常在论文中混用。众所周知，术语的规范化意味着科学的发达，规范术语是学科建设当中必不可少的重要环节。术语首先应具备单名单义性和顾名思义性。为此本文拟通过辨析住房保障、住房援助、住房补贴这三个术语的区别和联系，归纳建构住房援助的方式和分类，并建议在不同场合分别使用“住房援助”和“住房保障”。
一 住房保障的起源与内涵 “保障”即保护防卫。我国社会保障的特点是广覆盖、保基本。重点是保障城乡居民的最低生活、基本医疗、基本养老的权利和需求。对于何为住房保障，目前国内并没有权威的解释或法律条文相对应。“住房保障”可能是从早期政府文件中“保障性安居工程”里衍生的一个术语，后多和体系、政策、工作、范围、水平等名词连用。一般代指政府为低收入居民和弱势群体提供的住房援助，使其享有基本的住房条件。
住房保障这个概念在改革开放之前的政治与社会发展语境中是不存在的，因为城镇居民住房基本都是由政府或单位解决的，公房是主流，私房只是零星存在，可以不严格地说当时采取的是一种全民福利住房制度。住房价格机制作用甚微，房地产市场尚未形成，实物分配往往根据家庭结构、年龄、工龄、职位、已占用住房状况等因素进行。
1994年6月，国务院批转《国家体改委经济体制改革实施要点的通知》时提出：“促进住房社会化、商品化和住房建设的发展。”其中主要的改革措施是公房提租、发展经济适用房和推出住房公积金制度。这个时期，住房制度改革的方向是产权改革，引入市场机制，并建立双轨制的住房供应体系。此时，住房保障尚没有正式文件涉及这一概念，更不用说纳入社会保障的范畴。国务院在1998年《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，具体目标是停止住房实物分配，建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系，最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房。此文件明确了由建设廉租房、经适房项目、发放住房补贴和推行公积金制度为中低收入家庭或职工购（租）房提供援助。该文件没有出现“住房保障”或“保障性住房”的字眼。
随着住房制度改革的深入，2003年8月官方首次以文件形式提出“加快建立和完善适合我国国情的住房保障制度”［3］。国务院文件《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》强调坚持以需求为导向的基本方向。业界一般解读该文件是深化住房领域市场化改革的政策。随后近10年的实践也表明，我国住房拥有率不断上升，城市各阶层居民的住房状况得到极大改善，人力资源的合理流动也不再受到住房因素的过度制约。
2007年10月，十七大提出要加快推进以改善民生为重点的社会建设，特别是“健全廉租住房制度，加快解决城市低收入家庭住房困难”。当时提出社会保障的重点是基本养老、基本医疗、最低生活保障制度，尚未包含住房保障。指导性的意见是建立适应全体居民需要的多层次住房保障体系。在满足多层次多样性的社会需求方面，充分发挥各类市场主体和社会组织的作用，对能够实行市场运作的公共服务，应该发挥市场机制的作用［4］。
2008年在金融危机波及我国的背景下，国务院办公厅12月在中国政府网《关于促进房地产市场健康发展的若干意见》。意见提出“加大保障性住房建设力度，进一步改善人民群众的居住条件，促进房地产市场健康发展”。此时的政策思路仍旧是把建设保障性住房看成是市场干预的一部分，主要是做加法。随着大中城市房价的进一步上涨，2011年1月26日国务院常务会议研究部署进一步做好房地产市场调控工作时确定，要落实住房保障和稳定房价工作的约谈问责机制，并将保障性安居工程建设纳入了地方政府的责任目标。在当年3月出台的《国家“十二五”规划纲要》中，提出“加大保障性住房供给”的战略。
综上，住房保障工作是伴随着住房制度改革的进程逐渐凸显并受到重视的，没有住房的市场化商品化也就没有住房保障。类似基本医疗、基本养老、义务教育，基本住房保障可视为一种兜底的制度，是一种国家构建的生活“安全网”和社会“稳定器”。然而是否将基本保障范围覆盖到更多居民甚至全体居民还存在很大争议，主流的意见是我国住房保障覆盖范围大约达到20%。住房保障的重点是低收入者和弱势群体，一般将解决最低收入者住房困难的廉租住房制度列入社会保障体系。