存款保险制度呼之欲出

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由国务院法制办牵头，央行、财政部、银监会、发改委联合制定的《存款保险条例》已进入最后的草拟阶段，《存款保险条例》可望在今年上半年出台。

存款保险“胎动”

存款保险制度，是国家为了保护存款人的利益和维护金融秩序的稳定，通过法律形式建立的一种在银行因意外事故破产时进行债务清偿的制度。也就是由各家存款性金融机构交纳保费，一旦投保机构面临危机或破产，就由这家保险机构为存款人支付一定限度的存款。

虽然我国没有建立显性的存款保险制度，但政府一直实行的都是隐性的存款保险制度。目前实行的隐性存款保险制度，各银行并不用定期交纳保险费，所以在这种制度下，银行的“道德风险”问题将比显性存款保险制度更为严重。值得注意的是，在隐性存款保险制度下，监管者无法通过实行差别保险费率等办法来改善各银行的“道德风险”动机。

在隐性存款保险制度下，政府将不可能向银行业引入优胜劣汰机制，从而无法真正实现金融领域的市场化和高效率。一方面，在显性存款保险制度尚未建立之前，政府不可能完全打开银行业对内和对外开放的大门。另一方面，隐性的政府担保，使国有商业银行赢得了最大的市场份额。但是，这种天然的竞争优势反过来也导致了国有商业银行改革惰性的滋生。而国有商业银行“惟其独尊”、非国有银行处于相对劣势的不平等信用竞争必须改变，使存款者达成这样一种共识，无论是存入大银行还是小银行，国有银行还是非国有银行，得到的安全保障是一样的。只有这样，才能使国有商业银行意识到市场危机，才能使其产生改革的紧迫感。

由此可见，建立起“一视同仁”的显性存款保险制度乃是当务之急。也可以说，我国建立存款保险制度的市场条件业已成熟。

早前央行新设金融稳定局里专门设立了存款保险处，具体负责研究存款保险制度建设事宜。据了解，央行牵头的相关课题组已完成起草“构建中国存款保险体系的若干思考”研究报告，最终存款保险制度方案可能是：建立存款保险计划，设立存款保险基金，建立相对独立的类似美国联邦存款保险公司的机构。

有关专家表示，目前存款保险基金较可行的做法是，考虑商业银行运营压力，可能首先以央行银行垫付再贷款的方式设立存款保险基金，在运行的最初几年，由央行直接管理。另外，央行正紧锣密鼓地会同证监会和保监会研究建立证券市场投资者风险补偿制度和寿险投保者补偿制度，由证券公司、保险公司组成补偿基金，为将来可能发生的破产损失保险，这些制度会在存款保险制度设立后相继推出。

终结央行“买单”

随着我国金融机构不断增多和竞争日趋激烈，少数金融机构因受经营不善或外部条件的变化等因素影响，出现支付风险是难以避免的。

而长期以来，中国实行的是隐性存款保险制度。在经营不善的金融机构退出市场的过程中，往往是由中央银行和地方政府承担个人债务清偿的责任。

随着经济的快速发展和金融体制改革的深化，由各级政府或中央银行“买单”的缺陷和弊端也日益显现出来，这种模式不仅给各级财政带来沉重负担，而且导致中央银行货币政策目标的严重扭曲。

中国尽管没有经历金融风险的集中和大规模暴发，但近年来中小金融机构的经营危机乃至存款挤兑事件仍时有发生，几年前的“海南发展银行”“广东国际信托”“中农信”事件，就直接威胁着银行体系的稳健运行和社会稳定。

存款保险制度可以有效地对金融体系进行监管，从而最大限度地避免信用危机和银行的破产倒闭，维护金融业的稳定。它可以通过存款保险业务的办理，规范金融机构的业务行为，检查其业务活动，审查其业务报表，对经营不善的机构提出警告和制裁，遇到极端情况，可以撤保，从而实现对金融体系的有效监管，使金融机构按照监管部门及存款保险机构的要求安全合法地从事经营活动。

目前，我国金融机构在资金上对央行仍有较大的依赖性，一旦陷入困境，由于尚未建立存款保险制度，央行将独家承担最后贷款人和救援者的责任，这等于把全国的信用风险都压在央行一家身上，一旦发生信用危机，面对众多金融机构和数万亿元的金融负债，央行其实是无力担此重任的。于是，在处置危困金融机构负债风险过程中极容易出现“倒逼”状况：即迫使中央银行为解决金融机构风险问题，即使在货币投放量过多，大的经济环境处于通货膨胀的情况下，也不得不增加货币投放，从而加剧经济动荡。尽快建立存款保险制度，将有助于抑制中央银行在处置银行风险时可能出现的“倒逼”状况，使中央银行最后贷款人的压力得到缓解，货币政策少受干扰，从而有利于货币政策实施的独立性和有效性。

存款保险制度，是在金融体系中设立保险机构，强制地或自愿地吸收银行或其他金融机构缴存的保险费，建立存款保险准备金，一旦投保人遭受风险事故，由保险机构向投保人提供财务救援或由保险机构直接向存款人支付部分或全部存款的制度。

存款保险悬疑

最早倡议在中国建立存款保险制度的人士之一、国务院发展研究中心研究员魏加宁表示，时至今日这一制度一直未能建立起来，原因之一就是过去银行监管部门有人担心设立存款保险制度会引发三大风险，因此态度比较慎重，这三大风险是道德风险、逆操作风险、问题。在一些国家，由于存款保险制度设计不佳，三大风险造成的成本甚至已超出存款保险制度带来的好处，导致银行业一次次陷入危机蔓延的境地。

有关专家认为，关于构建我国存款保险体系的所有设想必须建立在对现实国情的充分考量之上。关于保险存款制度的任何设计都无法回避现实问题：首先，允许银行破产是实行存款保险制度的前提条件，但目前我国银行破产制度尚未实施。由于四大国有银行有政府为其做后盾，在目前情况下，要求几家没有破产可能的大银行强制参加存款保险，缴纳大额的保险费，这等于要它帮助存款保险机构支持中小银行的发展，实际上并不公平。如果不把国有银行纳入存款保险体系，那么由于保险基金数额小、范围狭窄，就很难保证银行资金发生大量损失的时候对储户进行赔付。而其他股份制的商业银行，大多数为近几年所建，尚未形成大量的不良信贷资产；至于城乡信用合作金融机构，也会随着合作银行的组建，实现资产重组，短期内似乎也无破产的可能。如果我国银行几乎没有破产的可能性，则设立存款保险公司的紧迫程度就要打个折扣了。

我国存款保险制度应是集保险、银行监管和破产处置为一体的制度，央行、银监会和存款保险公司之间既有分工又有合作。在经济学家的眼里，银行业的监管最终是三家的事情――银监会、央行，还有现在缺存的存款保险机构。银行监管就是监管理念变化的问题，当前银监会先是“警察”后是“医生”。以后等建立了存款保险制度，央行应负责“流动性”，银监会负责微观监管，存款保险机构就是“救火”机构，保证存款人的利益。

完善的配套制度是存款保险制度有效运行的必要条件。仅有存款保险制度，缺乏相关的配套制度也是不行的，我国在建立存款保险制度的同时，深化金融改革、建立相关配套制度是当务之急。