公众参与与和谐城市规划
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摘要:《城乡规划法》颁布后确立将公众的知情权作为基本权利,明确了公众表达意见的方法和途径,强调了按公众意愿进行规划，标志着公众参与城市规划法制化。本文通过介绍西方公众参与城市规划的发展情况，意在强调当前应加强我国公众参与城市规划的广度与深度，为和谐社会的建立与发展发挥作用。
关键词:城市规划;公众参与;和谐社会
一、引言
城市规划是城市建设的“龙头”，直接影响到城市未来的发展战略与布局。而城市的资源总是十分有限的，每一步规划，没有城市利益相关者的积极参与以及最广泛参与，规划就可能会因为缺乏客观、科学因素而成为“负规划”，进而造成资源的巨大浪费。因此，城市规划，应该尽可能让广大市民参与到城市公共规划中来，提高城市规划决策的民主化与科学化。同时公众参与城市规划有利于增强人们参与城市建设的积极性，提高市民的主人翁意识，是公众的知情权和参与决策权的具体体现，这也是和谐社会的基本特征。
二、西方公众参与城市规划的发展
在西方，公众参与的城市规划制度也是一个从无到有的过程。第二次世界大战后，各国经济稳定增长并伴随着严重的社会分化。面对市场经济自发的对私人利益的追求，以及各种集团逐渐强大的社会力量和市民素质的提高，西方各国城市存在的问题已由经济问题转向了社会公平与公正问题。公众参与城市规划制度相应在各国出现并发展。
在美国，公众参与城市规划兴起于20世纪60年代, 经过40多年的发展, 公众参与城市规划已经应用到了包括从区域性规划到社区规划的多个层面, 其特点表现为：一是制度健全，程序严密；二是形式多样，过程公开；三是全程参与，监督有力。在英国，政府认为公众参与是英国规划法律体系的“骨架”，早在1947年，英国《城乡规划法案》就规定允许公众对城市规划发表意见和看法；1969年，在《城乡规划法案》的修订中，又制定了与传统的公众参与有所不同的方法、途径和形式，即著名的《斯克芬顿报告》(the Skeffington Report)，成为公众参与城市规划发展的里程碑，1990年的立法又明确规定,编制规划必须完成八项法定程序才能具有法律效力,其中公众参与即是一项非常重要的内容。在德国，城市规划、公众参与和建设规划法是城市建设中相互影响的三个方面。其城市规划，首先是通过报纸、宣传册、居民大会等各种形式，将规划的目标、必要性宣布给公众。市民通过公告、传单、各种展览会等多种形式参与规划草案的讨论。规划部门根据公众意见合并成一个方案。再向公众展示，进入公众参与的第二阶段，并邀请相关人土进行评论。规划部门对收集的意见和建议做进一步的调查和审评，最终确定方案成果，连同对市民和公共机构团体参与的意见处理书上报上一级管理机构审批，并公布审批结果。地方政府如想对现有的城市规划方案进行修改，需要由地方政府、地方议会和地方政府所属的专业委员会三方共同提出修改原城市规划的报告。新规划由监理局批准之后，地方政府必须将新规划在地方报纸和地方政府内部刊物上登载，并张贴于市政府的布告栏里。之后，新规划才能生效实施。在法国，城市规划的公共参与在实际应用中还处于发展阶段，其通过“公众咨询”和“民意调查”两种操作程序，既保证了公共参与的法律地位，又为公共参与提供了灵活的操作空间。在日本，随着公众参与城市规划活动的不断深入开展, 其在理念和内容上都发生了巨大的转变, 由过去片面追求宏观经济的增长和以物质空间规划为主要内容，逐渐转向对于丰富的精神生活、文化生活的追求以及微观的城市生活层面和基层社区层面的各类服务性设施规划的内容增加。在规划的程序上, 自下而上的规划逐渐取代了过去的自上而下的规划模式。从规划体系来看, 公众参与下制定的地区规划和其他形式的社区规划,由于其内容的针对性、综合性, 正在成为城市规划体系中重要的基础部分。
我们可以看到，自20世纪60年代中期开始，公众参与在西方社会中已经成为城市规划的重要组成部分。概括起来，西方国家城市规划公众参与有以下特点：第一，具有法律保障。法律明确规定城市规划过程中要有公众的参与，没有经过公众讨论、反馈的城市规划是不能得到上级主管部门审批的。规划如果被公众反对，就必须修改。第二，参与方式多样。西方国家公众参与城市规划的方式是多种多样的，如各种手册、会议和展览会等，从而使公众全面、彻底地参与到规划当中。第三，公众参与面广、程度深。西方国家的公众参与不是表面形式上的几个代表或利益团体参与，而是市民的普遍参与。公众参与不仅体现在规划编制的各个阶段，还表现在规划的审批和执行阶段。尤其是在其执行阶段，公众可以对不合规划要求的行为向法院或仲裁监督机构进行申诉。
三、公众参与城市规划在我国和谐社会下的发展走向
目前，我国在公众参与规划方面虽说已经迈出了一大步，但是城市规划中的公共参与在总体上仍处于最基本的舆论作用层次上，我国公众参与城市规划就目前而言仍存在许多不足，譬如公众参与的深度不够、公众参与的宽度不够、公众参与的机制不健全等等。
从构建社会主义和谐社会的要求来看，城市规划工作需要充分发挥社会公众参与的作用，来推动城市规划的和谐发展。今后，在我国和谐社会环境下公众参与城市规划要由以物质空间规划为主要内容走向促进社会协调和谐为主要依归的道路；在规划视角方面要从偏重于功能布局关系、建筑空间的美学走向重视利益主体的公平发展和产权之间的相互关系；在规划决策方面要从政府内部行政决策及决策与执行合一走向公众参与的民主化决策及决策与执行分离；在规划覆盖面方面要从偏重城市走向区域城乡一体，城乡统筹，区域统筹；在规划重心方面要从重经济发展走向效率与公平兼顾；在规划深度方面要从偏重框架结构的粗放式规划走向细化量化的深层式规划，从强调设施配置规划走向强调设施管理规划；在规划层次方面要从片面强化总规，走向建立总规、近规、控规互为分工的规划体系；在规划作用方面要从视为一种单纯的技术手段，转向成为统一公众思想、整合多种利益的工具。这样的公众参与城市规划发展走向才可以达到决策者与公众之间的相互了解、相互信任,才可以取得集思广益的效果,进而从根本上推动和谐城市规划的建立与城市的可持续发展。
参考文献：
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[3]李实耀，公众如何参与城市规划，观点地产，2008，(1)
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