我国县乡财政困难问题与对策研究

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摘要：县乡财政状况的好与坏，对发展县城经济、推进新农村建设以及扩大内需、拉动经济增长具有举足轻重的作用。但由于历史背景、自然禀赋、经济政策等方面的因素，致使中国目前县乡财政还存在负担沉重、财力不足、收支不平衡、总体实力弱等诸多问题。国家必须通过制度设计、政策支持和体制创新等手段从根源上解决中国县乡财政困难的现状，着力提高县乡财政收支能力，为实现国家经济的全面、协调以及可持续发展奠定坚实的财政基础。

关键词：县乡财政；财政收支；转移支付；财政收入

中图分类号：F2　文献标识码：A　文章编号：1672-3198(2011)04-0065-02

1、县乡财政困难的主要表现

1.1县乡财政实力弱，经济发展缓慢，后劲乏力

县乡财政来源单一，大部分县乡财政来源主要还是农业，在实行税费改革后全国许多县乡明显感觉到财政收入紧张。目前我国许多县域经济缺少充满活力、市场前景广阔的支柱产业，民营经济比重低，经济增长缓慢，经济总量小，财政收入以农业收入为主，这就从根本上决定了县乡财政收入总量必然减少。在乡镇财政收入中农业税收入占有相当大的比重，越是财政困难的地方，农业税占的比重越大。在中国取消农业税后，县乡的财政收入情况更加紧张。大部分乡镇的财政收入只有几十万，乃至十几万，主要靠上级财政转移支付过日子。

1.2县乡的基本支出与建设的矛盾突出

县乡组织财政收入的渠道减少，功能减弱。特别是农村税费改革和取消农业税后，县乡可以组织收入的渠道比原来减少。但同时随着农村义务教育、文化、公共卫生等其他公共事业受到普遍关注，财政支出日益增加。而目前我国大多数县乡的财力只够发工资和一般的运转，公共建设资金不足，基础设施落后。这就形成了一个恶性循环，县乡里不搞经济建设会更加落后，财政更加困难，这样就会导致县乡财政收入更少，而收入更少会导致县乡没足够的资金搞经济建设。

2、关于我国县乡财政困难问题的原因分析

2.1县乡财源薄弱。财力不足，严重依赖于转移支付

我国是一个农业大国，全国共有2800多个县，其中大部分都是农业县，以农业收入为主，农业收入基本上是靠天吃饭，本来收入就少之又少。另外，县乡财力不足的直接经济原因就是缺乏稳定可观的税源，这与我国县乡的地域分布不无关系。我国县乡主要分布在农村地区，基础产业多以财政收入能力不强的农业为主，工业基础相对薄弱。近年来，随着我国工业化和城市化的加速，资源与环境的承载能力日益受到挑战，按照国家产业结构调整的战略要求淘汰了一大批高能耗、高污染企业，如小煤炭、小钢铁、小水泥、小玻璃、小炼油、小烟厂等企业。这些企业大多数集中在县乡层次，加剧了县乡工业转型的难度，也因此削弱了财政收入能力，增加了县乡的就业和社会救助压力。

2.2地方税收体系存在缺陷，制约了地方财政收入的增长

地方税收总体规模偏小，缺乏主体税种。目前，我国地方税种数量虽然不少，但收入规模小，且地方税没有税基宽厚的主体税种。除了营业税，企业所得税可以视为主要的地方税种外，其余多属于小税种。同时随着增值税的改革，作为地方税主要税种的营业税中有部分将划为国税局征收，弱化了地方政府组织税收收入的能力，与地方政府所应该承担的事权不相适应，从而制约了地方政府有效履行其职能。

2.3财政体制的改革有待完善

现行财政体制存在财力层层向上集中的机制。表现在；(1)中央集中的程度显著提高。1993年，中央财政收入占全国财政收入的比重是22％，到2006年上升为52.8％。中央财政比重提高就意味着地方财政比重下降。适当集中财力和财权，增强中央的宏观调控能力是必要的，但如果集中的程度过大，集中的速度过快，必然会对县乡财政造成负面影响。(2)分税制改革后，省、市两级政府的财力集中程度也在不断加大。省以下财政体制的一个共同点是采取层层集中的策略，尽可能多地从下级财政抽取资金，将收入多、增长潜力大的税种全部或高比例地上收。这样，处于基层的县乡自然困难。从县乡财政与中央财政的关系看，县乡财政需要将75％的增值税、100％的消费税、中央企业所得税及部分营业税上缴中央财政；从县乡财政与省市级财政关系看，省市级政府在中央财政集中一部分财力的基础上，对共享收入和地方固定收入进行了分成，又对县乡财力进行了集中，由此中央财政收入占全国财政收入的比重显著提高，约占50％左右，如果再加上省本级财政收入，中央和省的财政收入在整个国家的财政收入中占有绝对支配地位，超过60％，而县乡基层财政收入比重一般为20％左右，可容支配的财力过少。另一方面，支出下移。在中央及省市财政县乡财政的关系上，将部分应由上级财政负担的财政支出全部或部分下放给基层地方政府，省级以上财政用于农村义务教育、农村医疗卫生、农村公共基础设施及科技投入和社会保障等方面的支出很少，基本由县乡财政负担。

2.4县乡财政运营成本增加

人员支出是县乡财政支出的大头，在缩减县乡财政支出方面，提出最多的建议也是要求精简机构、缩小财政供养人员规模。但在实际中，短期内达到这样的目标很难。一方面是机构臃肿、人员众多积重难返，还涉及到很多体制性因素，很难简单地精简人员，缩小开支。目前，我国有4500多万行政官员和公共事业单位人员要靠国家财政供养，相当于每28个老百姓上缴的税收养1个公务人员，财政支出的大部分都被“人头费”吃掉了。目前我国2070个县中，赤字县的比重已经高达73％，赤字总量占这些地方财政收入的77％，成为典型的“吃饭财政”。据国家统计局对1030个小城镇的调查，每个镇的机构一般都在30-40个。其中镇属机构的干部人数平均为158名，上级政府派出机构的干部人数为290名，都超出编制人数的数倍。另一方面，即使采取了精简机构、分流人员的措施，离开政府部门的人员也不能马上脱离财政供养人员的行列，一段时期内，财政还是要负担其生活、安置费用，不可能撒手不管。再则，国家近几年涨了财政供养人员的工资，使原本就不堪重负的县乡财政雪上加霜。

3、关于我国县乡财政困难问题的政策建议

3.1发展县域经济，加强财源建设。增加财政收入

经济决定财政，解决中国县乡财政困难的根本途径在于发展县域经济，壮大财源。首先，把三农工作作为工作的重中之重，着眼于增加农民收入，提高粮食综合生产能力，推进农业和农村经济结构的战略性调整，加强各级财政对农业基础设施的投入力度，夯实农业发展基础，优化种植业结构，突出发展特色农业；其次，重点发展乡镇企业，为乡镇企业的发展创造良好环境，尤其是进一步加大对农业产业化龙头企业的扶持力度，充分发挥龙头企业的带动作用，促进农村产业结构升级，依托资源优势，壮大主导产业，实施项目牵动，扩大县域经济总量；第三，搞好招商引资，加快经济外向化。坚持“引进来”和“走出去”相结合，加快推进外

向型经济发展，增强县域经济活力；最后，要抓住加快小城镇建设的机会发展第三产业，把农村剩余劳动力转移到城镇，增加农民的收入，提高农民的购买力，搞活农村市场。

3.2积极寻找税源，培植税源，抑制偷逃税

地方主体税种的建设应该着力于完善现行流转税，以税源广泛、税基较广、税制较规范的营业税为主体税种。完善地方税收体系，不断提高税收收入在地方财政收入中的比重，清理以基金、附加、集资摊派等形式存在的非税收入，规范地方政府的分配行为，通过对政府非税收费的清理，为税费改革奠定坚实的基础，并可以将一些具有税收特性的收费项目改为规范的税收收入。强化地方税的征收管理，坚决打击偷逃税款现象，县乡政府要支持税务部门加强税收征管，加大协税护税力度，确保辖区内税款应收尽收，同时防止收过头税，坚持依法治税，确保地方税制的严肃性和规范性。

3.3提高财政收支质置

一是强化收入征管，认真贯彻执行《税收征管法》，收入征管要体现公平税负，鼓励竞争和应收尽收的原则，严格依法办事，坚持依法征管，既严厉打击偷、逃、骗税行为，杜绝“跑、冒、滴、漏，确保应收尽收。二是加强支出预算管理。要实行部门预算，提高预算的透明度；要实行综合预算，提高预算的完整性；加强对预算外资金的监管，把预算内资金和预算外资金都纳入财政预算管理，捆起来统一使用，增强财政预算的统一性；要实行零基预算，提高预算的准确性；要实行国库单一账户制度，提高财政资金使用效率。三是完善政府采购制度。政府采购应最大限度地维护公共利益，力争做到竞争、择优、公正；要逐步拓宽政府采购范围，包括使用财政资金购买、租用、委托或雇佣等方式获取的货物、工程或服务；要切实搞好政府的采购招标工作，注重把竞争机制引入招标中。四是调整和优化支出结构。财政投资要逐步退出一般竞争性投资项目，集中财力支持基础设施、基础产业及高新技术产业，以充分发挥财政政策在调整经济结构中的重要作用。五是实行综合平衡。严格执行《预算法》，依法理财。对各种资金的来源、投向、规模和结构，按照县乡经济与社会最优发展要求，实行综合财政预算，在预算执行过程中不随意开口子，尽可能压减财政支出，年初不打赤字预算，年底预算不出现赤字。

3.4精简机构，节约开支。建立地方财政运行监督和绩效评价体系

基层财政困难的主要表现是支大于收。因此节约开支，寻求节流的方法是解决问题的要害。为此，县乡机构精简已成必然。目前我国法律对于乡镇政府机构设置的审批程序还没有严格的规定，这也是造成机构臃肿，人员膨胀的主要原因。因此，今后有必要用法律的形式对县乡政府机构的设置及其人员编制进行规定，尽量减少机构数量，用综合性机构取代专业性机构。人员编制上严格按照人事部门核定的定员定额标准，清退分流超编人员，取消人事任命制度，贯彻公务员制度。实际上地方的财政运营，非常大程度上受政绩观以及党政官员业绩考核制度的影响。今后，随着公共治理理念的深化，老百姓是否满足、决策是否科学民主才是最终衡量政绩的重要标准。因此，应因地制宜制定科学的官员业绩考核制度，突出地方特色，把人民的满足度、决策的科学化和民主化等作为考核的重点，促使基层政府官员认真解决老百姓碰到的困难和问题，营造老百姓真正满足和拥护的政府。制定问责机制，切实科学依法规范县乡理政行为。

参考文献：

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[2]曹洁清，县乡财政困难的现状、成因及化解研究[D]，财政部科研所硕士论文，2008，(5)