“三重”失灵视角下农田水利基础设施供给模式选择
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【摘要】由于农田水利基础设施的公共产品属性、政府的经济人特点以及第三部门的缺乏和制度不完善，导致市场、政府及第三部门皆可能存在失灵。文章在农田水利基础设施供给“三重”失灵的理论和实践分析基础上，提出混合供给模式是优化农田水利基础设施供给的现实选择。
【关键词】农田水利；“三重”失灵；供给模式
【作者简介】何平均，湖南农业大学经济学院副教授，博士，硕士研究生导师，湖南长沙410128
【中图分类号】F303.1 【文献标识码】A 【文章编号】1004-4434（2013）07-0119-04
近年来。我国农田水利基础设施建设取得了不小的成绩，无论在农业生产、农民生活、农村环境改善等方面均卓有成效。政府作为农田水利基础设施的供给主体，发挥着不可估量的作用。根据农田水利基础设施的属性，农田水利基础设施供给的实践模式主要包括政府供给模式、市场供给模式和第三部门供给模式。随着社会经济的快速发展和市场化程度的加快，民间资本在农田水利基础设施供给中发挥越来越重要的作用，在政府的引导作用下。全社会参与农田水利基础设施建设的积极性也越来越高。特别是在一些大型农田水利基础设施建设项目中，多元化供给促进了农田水利基础设施供给效率的提高。我国复员辽阔，不同地区以及在同一地区不同农田水利基础设施项目之间，农田水利基础设施的供给主体不同，实践模式存在差异。本文基于“三重”失灵的视角，对我国农田水利基础设施供给的主要实践模式进行分析。并提出优化农田水利基础设施供给模式的对策。
一、农田水利基础设施供给“三重”失灵的理论分析
（一）公共产品与市场失灵
市场失灵理论认为完全竞争市场能够实现资源配置效率，即帕累托最优状态，但在现实经济生活中，完全竞争市场结构只是一种理论上的假设。当市场不是完全竞争或市场不存在时，由于垄断、外部性、信息不完全和公共物品的存在，效率的背离就会发生，仅仅依靠价格机制无法实现资源配置的帕累托最优，从而出现市场失灵。
公共产品是市场失灵的重要领域，其理论作为公共经济学研究的核心内容。是研究农田水利基础设施政府供给的最直接理论依据。关于公共产品的定义和特征，学者们的意见并不一致，其中最具代表性的是萨缪尔森的定义，即“公共产品是具有消费的非排他性和非竞争性的产品。”非排他性是指如果要阻止其他任何人消费这种产品，要么代价非常大，要么技术上不可行。非竞争性是指公共产品一旦被提供，消费该产品的另一个人的额外成本为零，即边际成本等于零。农田水利基础设施具有一定的非排他性和非竞争性，而且对国家粮食安全和农村经济社会发展提供了重要的基础保障，具有公益性和外部效应。因此，属于典型的公共产品。此外，由于农田水利设施公共产品属性所带来的产权主体边界难以界定，导致投资回报预期模糊；较大的投资规模和投资自然风险决定了市场主体无法或不愿单独投资。因此，不管是农户本身还是其他市场主体，都会选择不投资或少投资农田水利基础设施。
（二）“经济人”特点与政府失灵
公共选择学派运用经济学分析方法研究政治问题，提出了系统的政府失灵理论。该理论认为，与厂商、消费者类似，在大多数时候，政府也是一个以追求自身利益最大化为目标的“经济人”。政府为弥补市场失灵而对经济、社会生活进行干预的过程中。由于政府行为自身的局限性和其他客观因素的制约，政府活动的结果未必能克服市场失灵，甚至阻碍和限制市场功能的正常发挥，进而损失市场效率，无法使社会资源配置效率达到最优。政府失灵主要表现在政府决策失效、政府机构和公共预算的扩张、公共物品供给的低效率、政府的寻租活动等四个方面。因此，在公共机构中引入竞争机制，打破政府垄断的非理性。并加强外部监督，有利于解决政府失灵。
此外，由于政府“经济人”的特点。各级政府的目标定位、行为动机也存在差异，对于中央政府而言，既关心经济效率和社会效率，还需兼顾区域公平性，其行动将以追求全局利益和长远利益，注重国家安全和社会稳定为出发点。根据尼斯坎兰（1971）的官僚行为增长理论，中央政府在扩张权力和利益的同时，财权尽量上移，事权尽量下放，导致财权和事权不匹配，最终表现为中央政府职能缺位。相对于中央政府而言，基层地方政府具有中央政府满意度、政府自身效用最大化和辖区内社会福利最大化等三重目标。地方政府为了提高中央政府满意度，将预算资金更多地投入到能够引起上级注意的一些工程、项目，而不管资源配置是否合理。为了满足自身效用最大化，首先考虑的是能凸显政绩、GDP以及财税收入增长快的城市和工业，而非农村和农业。辖区内社会福利最大化的目标往往被搁置，致使农民的需求得不到满足。从而导致地方政府缺位，地方区域性农田水利基础设施供给不足。
（三）第三部门的缺乏和制度不完善与志愿失灵
志愿失灵理论是由萨拉蒙（Leater M.Salamon）提出的。市场失灵和政府失灵的存在，为第三部门生成和发展提供了重要的理论基础，但是其发展蕴含一个基本的前提条件：市场经济的充分发展、选举民主、社会自治和第三部门的独立自主等。与西方国家相比，当代中国的经济体制、民主政治体制并不完全一致。特别是我国第三部门发展还处于初始阶段，相关法律几乎是空白，相关规章制度也匮乏，目前第三部门数量不多，整体弱小，发展速度慢，具有非自主性，既不像政府公共部门拥有强制性和普遍性的国家权力做后盾具有较强的执行力和约束力不强，也不像私人部门自主经营自负盈亏具有高效率。而且容易受到道德、情感以及政策、资源的闲置及外部力量的影响，存在结构和功能上的失调，独立性和主动性的缺乏直接影响其作用的发挥。正如萨拉蒙所认为的，第三部门虽然可以弥补市场失灵和政府失灵的不足。但也不是万能的，其自身存在“志愿失灵”问题，如慈善不足、家长作风、狭隘性、业余性以及作为制度环境的产物，存在被环境同化的可能等缺陷，它不可能独立满足公共物品的供给需求。与政府、市场之间需要建立合作关系，相互补充，二者之间达成一种相互依赖各自比较优势的分工，政府负责资金支持，非政府组织负责提供服务，二者的合作促使生产效率提高，共同完成公共物品的供给。
二、农田水利基础设施供给的主要实践模式分析
（一）政府供给模式分析
政府供给模式，即政府直接通过财政支出建设、运营农田水利基础设施。与非政府投资相比，政府直接投资具有建设规模大、投资力度强、社会效益明显等特点，其建设资金主要通过政府预算或发行债券筹集。因此，对于非经营性或关系到国计民生的纯公共产品性质的农田水利基础设施，以及难以直接对消费者收费或收费成本过高的项目和能产生明显正外部性的项目，由政府直接投资经营并进行管理，如大江大河的开发和治理等等。
但政府直接供给也存在不足，如投资成本高、经济效益较低甚至亏损，项目建成后维修、管护不到位，资源被过渡使用造成浪费。而且，受政府财力的约束，直接供给数量有限。目前，农田水利基础设施供给总量不足。单一主体供给能力逐渐弱化。自1978年家庭联产承包责任制的实施到2000年农村税费改革试点的这一段时期，农田水利基础设施大多停留在20世纪50-70年代集体经济时期的水平，年久失修，新建项目匮乏等各种因素，导致目前农田水利供给处于饥渴状态。随着水资源的短缺和开发的日益深入。农田水利工程的边际开发成本日益提高，政府财力受限。虽然近年来，中央政府加大了对农田水利建设的投资力度，但供给总量不足，主要用于大江大河的治理，用于小型农田水利建设的相对较少。地方基层政府作为农田水利建设的主体之一，参与水利建设的愿望虽然较强烈，但受限于财力，在满足基层政府运转的同时，大多表现为心有余而力不足。基层水利管理机构在改革过程中日渐弱化也直接影响水利建设。
（二）市场供给模式分析
市场供给模式是指除政府以外的以民间资本投入为主体的农田水利基础设施供给模式，农田水利基础设施从投资到生产、经营、管理、维护等一系列过程均由市场主体单独完成，市场可以自用，也可以通过市场交易的方式向消费者收取费用。建设资金来源包括除政府资本以外的所有民间资本。民间资本以利润最大化为经营目标，在不违反国家政策、法规的前提下，其供给活动均是围绕这一目标进行。对一些具有准公共产品性质且接近于私人产品的农田水利基础设施如大中型排灌设备、中小型水利水电工程等，具有消费的排他性，但进入成本不高，且具有一定的营利性，企业可以按照市场运行的原则独立供给，通过市场运作的方式向消费者收取费用，以弥补成本。企业供给有利于拓宽农田水利基础设施供给资金来源，缓解财政资金紧张的局面，也为民间资本投资农业提供了一种新思路，力求达到双赢的局面。
但企业供给的数量及质量受资金及水利设施盈利能力的约束。由于农田水利设施的公共产品性质，其产品需要公共定价，价格受到政府管制，决定了其弱赢利性。加之投资农田水利设施风险较大、外部性较强，市场主体是否投资、投资规模很大程度上取决于政府的激励机制和激励程度。所以单靠市场提供远远不能满足农田水利建设和农业发展的需要。此外，私人市场化取向的农田水利基础设施建设改革在缓解融资压力的同时容易形成卖方垄断，并未有效提高投资效率。总的来说，政府“悬浮”和市场“困局”并存是导致农田水利供给不足的重要原因。据统计，现有耕地中，中低产田约占2/3，旱涝保收田比例只有36%左右，粮食单产不稳定，年际间波动大；农田有效灌溉面积所占比例不足47%，灌排设施老化失修，工程不配套，灌溉水有效利用率不高。
（三）第三部门供给模式分析
第三部门供给是解决政府和市场失灵的重要举措，有利于维护农户自身利益。满足人们对农田水利基础设施多样化的需求。对于受益范围有限，与本区域农业、农村和农民相关的基础设施，可以由农村社区组织、各种合作性农村社会服务机构或捐赠提供。
与农田水利基础设施供给相关的第三部门比较典型的有农业合作组织、用水者协会、NGO等。如农业合作组织供给，把当地利益相关、彼此熟悉的农民有效地组织起来，参与农田水利基础设施建设，按照平等的原则向社员收取费用，并向社员提供。在此基础上，由农业合作组织参与农田水利基础设施管理和维护，并向社员收取管理费用。弥补运行成本，形成建设管理与经济发展的良性互动。通过农民自愿合作供给，比较容易排除“搭便车”者，能较好地监督相关人财物的投入支出，提高规则的遵守程度，降低搭便车的潜在成本。但是，由于灌溉面积、灌溉能力、收入差异和预期收益以及其他社会因素的影响，农户规则遵循度、协作意愿会出现偏差，影响农田水利设施的维护、供水能力和灌溉效益。
值得注意的是，在市场供给和第三部门供给的过程中，相关规章制度的制定是决定供给效率的关键。但是，在现实中，往往由于水利供给的市场化和合作化缺少相配套的制度体系和技术手段而无法对分散农户进行整合以克服搭便车难题，导致供给效率不高。
三、混合供给模式——优化农田水利基础设施供给模式的现实选择
农田水利基础设施建设是我国农业和农村经济建设的中心任务之一。长期以来。以政府为主体的供给模式占据主导地位。随着社会经济的发展和市场化程度的加快，民间资本在农业基础设施供给中发挥越来越重要的作用。发挥政府的政策和资金引导作用，进一步拓宽融资渠道，促进更多的市场主体、第三部门加入到农田水利基础设施供给中来，发挥农户的主观能动性，力所能及地开展农田水利基础设施建设，即全社会协作供给农田水利基础设施，在不久的将来，我国农田水利基础设施从数量、质量、结构、效益等方面均会取得突破，供给效率将会大大提升。具体而言，采取政府、市场和第三部门混合供给模式。相互合作。取长补短，是现阶段乃至今后相当长一段时期农田水利基础设施供给模式的现实选择。
首先，政府作为弥补市场失灵的重要主体，也是国有资产的所有者。应在农田水利建设中承担投资者角色，直接参与农田水利建设，起到示范、辐射作用。其次，政府作为公共权力的行使者和公共服务部门，在农田水利基础设施供给过程中应承担引导者、服务者角色，可以通过经济补贴和资助、政府参股内部竞争、特许经营、政策优惠、产权改革等方式，诱导和鼓励市场主体参与建设、经营和管理。如鼓励民间资本采取BOT、TOT、PPP、PFI等方式进入农田水利基础设施领域，实现风险共担、利益共享、合作双赢。最后。倡导、支持第三部门参与农田水利基础设施建设。第三部门具有民间性、非营利性、自治性、志愿性、公益性、低成本性等特点，能够在政策宣传、矛盾疏导、表达民意等方面起到桥梁纽带作用，有利于弥补公共部门尚未提供或不足以提供的农田水利设施，缓解供给和需求之间的矛盾。如大中型水利工程、水利灌溉系统等准公共产品性质的基础设施，投资规模较大，正外部性明显，可以以政府供给为主，市场供给为辅，并配合第三部门供给，让三者优势结合。不仅发挥政府在供给中的主导地位、乘数效用，而且有利于促进市场主体在政府的主导和引导下，提高生产经营的积极性、主动性和运作效率。此外，第三部门的参与有利于弥补资金的不足，增强了社会公益性。三个部门的有机结合将大力促进农田水利基础设施建设和发展。不断满足农业和农村发展的要求。