注重设计城市管理从城市向乡镇延伸的机制

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改革开放以来，我国经济社会全面快速发展。伴随着快速的经济发展，城市化进程不断加速，城市化率从1978年的18%提高到2009年的46%。一方面城市基础设施快速建设并迅速完善，另一方面公共服务设施也在加速向农村地区覆盖，特别是新农村建设以来，势头正猛，覆盖范围越来越大。在一些沿海发达地区，城乡一体化不仅表现为管理从城到乡的延伸，而且已经步入城乡空间一体化的发展阶段，特别是在大城市近郊。这势必就带来了城市管理从城到乡的延伸问题，更牵涉到对城和乡的认识问题、对城市管理的认识问题。

首先是对城和乡的认识。我国官方对城市的定义具有明显的行政管理含义，可分类为设市城市和建制镇两种，其涵盖的范围也有变异：当年保定市宣称自己是中国最大的城市时，曾引来众多专家批评，因为它把辖域内（23个县市区）所有人口都计为城市人口；如今，北京把16800平方公里土地上的所有人口都称为北京城市人口并没有人引来多少异议，而且大量研究基于这个人口规模展开；重庆也显然把辖域内所有人口都说成是重庆市城市人口，西部开发核心定位也基于此。如果从这样的认识出发研究城市管理，其范围一定是城乡覆盖意义上的综合管理。

一般意义上说，农村以农业生产为主，人口居住形态随农业劳作距离变化，与土地自然形态关系密切，因此居住较为分散，这就是为什么我国很多农村地区有自然村和行政村的区别。而城市是从诞生起就与乡村对立的一种聚居形式，表现为人口比较密集，不从事农业生产，贸易和生产加工占主导地位，并逐步建立起一套为生产和贸易服务的支撑体系。因此，我们给出的城市定义为：一定数量的人口在一个设施平台上进行政治、经济、社会和文化体育活动的集合体。

再看如何认识城市管理。

联合国之所以提出城市是迄今为止人类生存的最佳聚落形式，原因是大量人口在大规模基础设施平台上进行政治、经济、社会和文化活动交易成本更低，所构成的聚合体更具活力，各类活动更加丰富多彩。城市规划、建设和管理则是为城市搭建这样的设施平台，维护基础设施的正常运行，为基础设施平台上的政治、经济、社会和文化活动提供保障。

城市基础设施平台的正常运转称为城市基础功能，而在基础设施平台上开展的各类政治、经济、社会和文化体育等活动称为城市衍生功能，城市的基础功能和衍生功能的总和构成丰富多彩的城市整体。城市空间可以从使用自由度的角度划分为专属空间和公共空间。专属空间的使用权归属自然人、法人或特定群体，公共空间的使用权归属公众。专属空间的使用权通过行政许可取得，公共空间的使用权自然形成或公权力确定。城市空间，包括专属空间和公共空间的一切建设活动都必须经过行政许可。公共空间的使用必须符合有序、不损害设定功能的要求。

因此可以定义，城市管理是城市人民政府维护城市基础功能，管理城市公共空间，保持城市健康正常运转和良好秩序的行政行为。

在我国已经形成共识的判断是：城市规划、建设和管理是城市人民政府的主要职责，其第一责任人是市长。这与上述分析的对城市的认识和行政管理体制设计是相互一致的。这必然带来城市管理从城市向乡村的延伸和覆盖。各地已经开始了一些尝试，但到底如何设计这种覆盖机制，特别是科学设计城市管理覆盖乡村的体制机制还值得深入探索。