对我军推行绩效预算的思考
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绩效预算是西方国家公共管理领域“新公共支出管理”运动的成果。在我国，随着预算支出体制改革的不断深入，绩效评价也被日益重视。十六届三中全会明确提出“建立预算绩效评价体系”，这标志着预算的绩效理念开始制度化。
一、绩效预算的内涵
绩效预算亦称效益预算、产出预算，是指要阐述和明确请求拨款所要达到的目标，为实现这些目标而拟定的计划需要花费多少钱，以及用哪些量化的指标来衡量其在实施每项计划的过程中取得的成绩和完成工作的情况。绩效预算认为：应当将业绩指标、成本核算和执行结果都纳入预算体系，归纳起来，每一笔支出必须符合业绩、预算和效果三要素的要求。不难看出，绩效预算体现了以效率为中心的理财思想。
军队实行绩效预算有助于提高军费的使用效率，为我军提供了科学的、合理的考核标准，有效地促进了军队体制编制的改革。它能准确地反映出干部的实际工作能力，同时，使一些低效能的机构或一些无绩效、无所事事的军事机构暴露出来，为合理消减某些军费支出和精简某些机构提供财务上的依据。
（一）明确评价对象，确定评价指标体系
我军的绩效评价工作才刚刚起步，如果将军费支出的综合效益作为评价对象，实施难度较大。因此，根据军费预算支出绩效评价的层次，在军费预算支出分类的基础上，建立军费预算支出项目绩效评价、单位军费预算支出绩效评价、部门军费预算支出绩效评价、军费预算支出综合绩效评价指标库。同时，本着遵循军事与经济效益相结合、定量与定性相结合的原则，从指标的适用性角度考虑，各类指标均可划分为通用指标、专用指标、补充指标和评议指标四种类型。在绩效指标确定后，还应制定军费绩效评价标准，对绩效指标完成情况进行衡量和比较。由于绩效指标一般是量化的，其评价标准通常是一个数值范围，因而可能产生三种结果：如果被评估者的绩效恰好在标准范围之内，说明它完成了预定的职责；如果超出标准的上限，则说明被评估者绩效卓越；如果低于标准的下限，则表明被评估者存在绩效不佳问题，需要进一步改进。
（二）引入权责发生制，改革军队会计制度
我军现行的军队会计使用的是收付实现制的会计方法，收付实现制与权责发生制之间最重要的区别在于会计基础不同。前者以款项收付实际发生的时点作为确认收入和费用的标准，后者则以权利和义务的实际形成和发生作为确认标准。在收付实现制会计制度下，可以通过提前或延迟现金支付来人为地操纵各年度的支出，同时也不能将资本性成本在使用年限内进行摊销。权责发生制以权利的形成和责任的发生作为记账的标准，可以更加全面、准确地反映军费的使用情况。因此，实施军队绩效预算必须改革会计制度，推行权责发生制。权责发生制的推行可以采取逐步引进的办法。首先，对现金收付制进行有限地调整，在原有框架下引入权责发生制的部分要素来弥补收付实现制的缺陷，实行改进的现金收付制。其次，向修正的权责发生制过渡，确立权责发生制的基本概念和制度框架。最后，实行完全的权责发生制，并在军费预算中采用。
（三）加强全程规范化管理，实行以绩效为导向的监督
以绩效为导向的监督，将监督的重点放在预算执行的过程和结果上，事中监督和事后监督并重，监督的目标侧重于预算经费使用的效益性。这样，监督就能贯穿预算的全过程，真正做到权力与责任对等。为了更好地实施绩效监督，各单位可以在党委下增设绩效评估委员会，由有关专业人员组成，负责监督和组织各部门绩效指标的制定和年终的绩效评估。同时，要将预算编制、审批、执行各个环节纳入法制和规范化管理，建立起多层次的监督体系。
（四）建立信息库，收集积累绩效评价数据
建立军费支出绩效评价工作数据库，不仅有利于收集、查询项目资料，及时反馈评价结果，而且可以为培养持续、有效的军费支出绩效评价工作能力提供有力的技术支撑。首先，评价标准值的科学性和合理性取决于数据信息的动态积累。具体的评价工作一般要经历数据收集、对比分析和整理的过程，对支出项目从立项、建设实施、竣工验收到项目运转等全过程实际发生的各类技术经济指标和数据资料收集后，要与预期的评价标准值进行对比，以确定评价结果；每次评价结果经过整理，再添加到数据库中，成为新的评价标准值的计算基数。因此，数据库中的数据越多，计算出来的评价标准值就越接近实际，越科学合理。其次，绩效评价信息数据库的建立也有利于军费管理的信息化，实现网上数据查询和资源共享。目前，军队财务管理信息化、网络化已基本成熟，为军队网络提供了安全快捷的操作平台和运行载体，信息技术为军队财务网络应用提供了技术平台和现行导向，因此，可以在全军财务信息综合管理系统――“军财工程”综合查询分析子系统中，将军队预算执行考评指标体系进行有效应用，通过网络信息技术，实现财务数据实时传输、动态核算。
（五）建立相关配套制度，为实行军费绩效创造条件
实施军费绩效预算需要建立与完善一系列的相关配套制度。这包括军费支出制度自身的配套和监督制度的配套方面。在军费支出制度的配套方面，要把绩效预算制度、绩效评价制度与集中支付制度、军队采购制度统一协调起来，不可孤军深入。这四项制度各有优势，各有自身的作用范围和实现的目标，任何一项制度与其他制度不相匹配，其优势就难以发挥出来。只有这四项互为条件、相互配套的制度联合实施，我军的军费支出制度的框架才能构建起来。在监督制度的配套方面，要逐步建立并强化军队的问责制度以及审计制度。这些制度的建立能够保证对预算及其执行的过程和结果进行有效的监督，从而迫使各级部门、各级单位更加关注自身行为与业绩的关联，推动各单位提高军费的使用效率。
（作者单位：房地产管理局）