重拳出击汇率政策监管
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由于越来越多的政府可能会为应对危机而更倾向于依赖估值偏低的货币和出口主导的增长，IMF改革其监管汇率的方式，并对“其监管不对称”的批评做出回应，就显得尤为重要
一些主要经济体(特别是亚洲某些国家)的货币坚持不升值，是全球宏观经济失衡的主要诱因，也是导致目前金融危机的深层次原因。金融危机以来，世界经济见证了“肮脏浮动汇率”的回归――各国纷纷对本国货币采取“硬性”和“软性”干预，导致本币走低。这有可能引发负面的“外溢效应”，因此要事先采取措施协调、合作并确保执行。为此，必须进一步改革国际货币基金组织(IMF)的监管，对汇率政策“重拳出击”。
IMF成立的宗旨就是要阻止竞争性的货币贬值和“以邻为壑”的汇率政策。20世纪70年代，当IMF修订基金协定以应对崭露头角的普遍浮动汇率机制时，修改后的第五款为IMF及其成员国的汇率政策做出了新规定。
具体来说，所有成员国应当“避免操纵汇率或国际货币体系来阻止对收支平衡的有效调整，或获得相对于其他成员国的不公平的竞争优势”。IMF“监督国际货币体系，确保其高效运转，并且……监督成员国履行各自的义务，同时还应当对成员国的汇率政策实行严格的监管，并应制订特定的原则，对各成员国的汇率政策给予指导。”
1977年，IMF明确了执行上述协定的一系列原则和程序，其董事会指定了若干“指标”，可决定是否要与某个成员国特别磋商。在这些指标中，第一项就是“对汇率市场实行大规模、长期的、单向的干预”。
但在过去30年中，五国集团和七国集团在其汇率政策的讨论上，几乎一直把IMF排斥在外。发展中国家以及新兴市场国家也不欢迎IMF。IMF成员之间达成的“互不侵犯契约”意味着无法实质性骚扰地考虑汇率问题。实际上，IMF只有过两次特别磋商。
监管困境
在过去十年，主要出于对大规模、持续性的全球经济失衡的担忧，主要经济体的汇率政策成为讨论的议题。从2004年开始，七国集团的联合公报呼吁一些主要经济体增加汇率灵活性。人民币汇率广受关注。部分观察家认为，中国及其他亚洲国家对其汇率的大规模干预抑制了调整，并且违反了国际货币体系的规定。
2005年稍晚，中国政府将人民币汇率由盯住美元改为与一篮子货币挂钩，并且允许人民币缓慢稳步升值。但从2008年7月开始，人民币又重新与美元挂钩。估值偏低的人民币(和其他的亚洲货币)从此成为争论不休的焦点。
虽然监督汇率政策是分内职责，但IMF并未明确何种汇率政策可以接受。在过去十年中，IMF担忧过大规模失衡导致的宏观经济风险，特别是担心官方和市场活动者对投资组合偏好的变化会使美元迅速无序贬值。但是，IMF从不点名谁是汇率操纵国。而且。直到2006年前拒绝对哪些货币需升值表态。罗德里格斯・拉托在2004年至2007年主政IMF期间，一直拒绝更积极地追查长期干预汇率的国家，部分原因是考虑到IMF如果充当“裁判”，将与其“受信任的顾问”角色冲突，部分也是由于主要经济体对此意见分歧甚大。
尽管如此，2004年拉托确实将多边磋商和重新审视《1977年决定》作为其改革国际货币基金的中期战略之一。多边磋商机制于2006年高调出台，旨在将世界主要经济大国聚集在一起，以期达成协议，制定解决全球发展失衡问题的政策。但是IMF未能获得确保政策落实的、确切的承诺，仅能得到模糊的政策计划。虽然IMF提出了一系列可衡量工作进展的标准，但此后多边磋商机制的重要性一直被削弱。
IMF同样高度重视对《1977年决定》的审核。多年来，IMF的实际监管一直严重偏离《1977年决定》所确定的框架，并且该决定本身也需要更新。一些发达国家，特别是美国，声称IMF未能履行“严格监管”汇率的责任，并且指责IMF“在最根本职责上”。但发展中国家和新兴市场国家担心，更新《1997年决定》将会进一步强化监督的不对称性，因为新决定对发达国家影响甚微，却可能会侵犯新兴市场国家的权利。 2007年，IMF对监管实行重大修改。《2007年决定》为更加严格的汇率审查制度提供了平台。《2007年决定》引入了“外部稳定”概念(即不大可能引发破坏性汇率变动的国际收支状态)作为监督的组织原则，还修改《1977年决定》中的一系列原则和指标。
与2005年美国国会法案草案的措辞相呼应，《2007年决定》引入了外汇储备“过度”积累，“根本性的汇率失调”以及“大规模、长时期”的顺差等作为“一定要特别磋商”的情形。《2007年决定》亦详细阐明了禁止成员国操控汇率之规定的具体含义。尽管中国对《2007年决定》是否能够确保“公平的”监管持保留意见，《2007年决定》确实大大满足了美国的要求，也即让IMF扮演更为咄咄逼人的“裁判”角色。
不过，尽管《2007年决定》受到大肆渲染，其实施情况却令人喜忧参半。虽然《决定》大大改善了汇率监管的质量，但IMF仍未能对汇率问题“重拳出击”。坦承一直处于缺失状态，而这本应通过具体认定“汇率失调”和“操纵”而改善。例如，《2007年决定》通过以来，尽管一些国家经常账户失衡规模巨大，很大部分货币的汇率仍被评估为“大体上符合经济基本面的要求”。
IMF的职员内部也已出现了一种倾向，他们更愿意用一些临时因素来解释大规模失衡的成因，而不愿意重点关注需要调整汇率的可能性。这在某种程度上反映了估算均衡汇率并利用均衡汇率评估汇率水平的技术难度。
但是还有一项更关键的决定因素，2008年，IMF内部审查报告将其称为“对贴标签的恐惧”，这一方面源于IMF需要与各国官方维持良好关系，另一方面是因为员工们认为，采取咄咄逼人的立场将无法得到来自管理层或董事会的足够支持。
部分国家不愿意讨论汇率问题，而且IMF的管理层担心，如果强行讨论这一问题，特别是讨论中国的汇率问题，将会强化产生地区外汇储备池的趋势，这也是一种限制因素。结果，IMF和部分国家，特别是中国官方的年度磋商经常一拖再拖。
有限革新
面对这些困难，IMF管理层在2009年6月颁布了修订后的职员指南，删除了使用特定标签的要求，新的修订实际上保留了《2007年决定》中只处理极端“不遵守规定情形”的条款。同时也允许在评估汇率政策时考虑各国官方的“意向”。
最近，2009年9月，20国集团成员同意为全球的均衡发展建立一个新的框架，以应对全球发展的失衡问题。新的框架将由20国集团成员国的官员参与制定目标，并接受成员国关于各国的政策如何实现既定目标的详尽报告。新框架将在1MF的监测下运行。对不合作者，新框架不会采取任何正式的制裁；各国的政策承诺将通过“相互评估”(同行审查)制度确保实施。
20国集团的联合公报通过提供“对政策进行公正、公平和均衡的分析”来指引IMF监督框架的运作。本质上说来，20国集团已要求IMF同时扮演三重角色：“守门员”“裁判”和“不讲情面的说真话者”。
对此，许多观察家似曾相识。2006年多边磋商机制同样高调出台，不久就偃旗息鼓。这次会不会出现同样的情况?笔者竟稿时，该问题还未见分晓，另一方面，令人不安的是，尽管20国集团重视新框架的作用，该集团最近一份联合公报却对汇率问题只字未提。大家对同行审查制度能否鼓励成员国遵守规定拭目以待。IMF的很多成员国发现这一程序几乎毫无附加值可言；一份最近完成的关于治理改革的高层报告建议取消这一机制。此外，考虑到顺差国家对麓署加入新框架的担忧，各国是否愿意响应IMF不中听的建议，尚待观察。
另一方面，种种迹象表明，这次真的与以往不同。也许最重要的是，在20国集团中存在广泛的共识。那就是美国十有八九不会再像亚洲金融危机后那样，扮演最终消费者的角色。因此，这一次，依靠币值低估来刺激出口的国家较以前更有改革的积极性。IMF也开始对汇率失衡采取更加强硬的态度。该组织在2009年10月《世界经济展望》中警告说，“许多实施出口导向增长战略以及存在经常项目顺差的经济体，特别是亚洲和其它地区的新兴经济体，以及德国和日本，应该更多依靠国内需求。”IMF总裁多米尼克・斯特劳斯・卡恩也直言称，人民币和其他亚洲货币应当尽快升值。
鼎新之策
上述措施尽管缺乏贸易顺差国的支持，但应当受到支持。但是，IMF能做得更多，强化其新近在汇率问题上找回的自信，并且提升其作为不讲情面的“说真话者”的能力。为了达到这些目的，笔者提出如下建议： 第一，IMF通过《汇率政策季报》来加强其“守门”的能力。季报将有助于明确汇率实践的可接受(和不可接受)范围，从而建立一套标准，并以此标准评估各国的政策和政策承诺。20国集团成员则应将季报的内容引入其同行审查，以示对IMF的支持。
第二，为应对外界对其监管不对称的看法，IMF在“守门”时，必须严格评估成员国的所有政策(货币、财政、汇率以及金融部门政策)。
因为20国集团的部分成员国公开、坚定地声称期望保持汇率稳定。因此风险仅仅在于，IMF在采取强硬的汇率政策的同时，在其他政策上未能一视同仁，结果使外界对IMF监管不对称的印象越来越深。
如果发展中国家或新兴市场国家认为IMF一视同仁，就更可能认定IMF的监管是可信的并且合情合理。因此，IMF应当就关乎外部稳定的全方位政策实行对话，对发达国家采取更严格的措施，同时摒弃那种把外部稳定的主要风险归于发展中国家和新兴市场国家的假定。
第三，IMF必须充当更高效的裁判角色。根本问题是，对那些不需IMF的资源或认可的国家，IMF缺乏影响力，并且难以约束。但是，IMF掌握着“曝光权”，可对成员国给予“表扬和批评”。IMF的管理层和董事会必须调整激励措施，以鼓励职员提出敏感问题。必须向职员释放出清晰的信号：如果他们需要传达一条可能有争议的信息，会获得到支持。工作考评中奖励职员，不仅应包括其保证IMF与成员国有效对话，还应包括职员在对话中更加坦诚。当然，还需要在“有效对话”与“坦诚”之间寻找平衡。
第四，为了提升其“说真话”的能力，IMF需要建立一套全面的框架来指导对汇率政策的评估。约翰-威廉姆森曾经建议使用参考汇率来指导IMF的监管。这看上去是％良好的开端。在适当考虑参考汇率难以确切测算的同时，IMF不应该只是限于建议，而应要求职员使用IMF汇率咨询委员会目前估计的汇率范围。可想而知，IMF的职员过去使用这些估计时，经常遇到国家官员的严重不满。在提交给管理层和董事会之前，为了帮助职员在遇到阻力时坚定决心，IMF就应当将职员的评估报告付诸公论。诸多学术观察者、市场参与者和智库能够提供有价值的核查，防止这些报告有失公允。
第五，进一步让员工免受来自董事会的政治压力，“完成(或批准)”监管报告的权力应当从董事会下放到管理层。在这些新措施下，相关的国别主管将有机会对职员的评估提出质疑，但决定是否修改职员的评估也即最终责任，应当由管理层承担。IMF正在考虑其它的建议，明确其管理层、董事会和内阁部长的角色与责任，同时董事会应从目前重点关注操作问题转至更具战略性的监督上来。这些建议将有助于加强基金组织监管的独立性、坦诚和可信度。
第六，IMF应当从监管指南删除新的“意向”表述。因为IMF的职员(以及国家官员)过去将政策意向当作不作为的借口，摒弃此类表述将激励职员对成员国改革的必要性更加直言不讳。 第七，IMF战略、政策和审查部必须做更多的工作，确保各部门职员在监督中向成员国提出各种相互不冲突的建议。和公众印象相反，内部讨论经常会使IMF向成员国提供各种不同的意见。在IMF内部，负责多边监管的研究部门职员在对待汇率政策的立场上要比负责双边监管的地区部门职员更加咄咄逼人。虽然组织内部的智力多样性有其优点，但是对外如此表现会降低监督的效力，影响监督的坦诚。因此战略、政策和审查部必须更加积极地处理内部争论，并且应得到管理层明确和强有力的支持。
总之，由于越来越多的政府可能会为应对目前的危机而更倾向于依赖估值偏低的货币和出口主导的增长，IMF“重拳出击”并改革其监管汇率的方式，就显得尤为重要。同样重要的是，为增强其可信度与合法性，IMF必须对“其监管不对称”的批评做出回应，并采取措施。这两项措施并举将有助于强化IMF的能力和手段。以行使其集守门员、裁判员和“说真话者”于一身的角色。
(邵洪波 翻译)