如何加强我市小城镇发展

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摘要：本文分析了当前我市小城镇发展现状及发展过程中存在一些困难和问题；在此基础上提出了加快小城镇发展的政策措施。

关键词：小城镇发展问题策略

中图分类号：TU984文献标识码： A

一、当前我市小城镇发展现状

目前我市共有130个建制镇，镇域总面积1.35万平方公里，其中镇驻地建成区面积295平方公里，平均每个镇驻地建成区面积2.5平方公里；镇域总人口643万人，其中镇驻地人口112.5万人，暂住人口29.5万人，平均每个镇驻地常驻人口1.2万人。建制镇中，有全国重点镇9个，省级中心镇29个，市级重点镇23个，山东省首批历史文化名镇1个，“十二五”规划又确定了12个优先发展的重点镇。

近年来，市委、市政府高度重视小城镇发展，出台了一系列政策措施，加大资金投入，完善城镇体系，促进产业发展，拓宽了城镇发展空间，小城镇发展取得了明显成效。“十一五”期间全市小城镇完成建设投资172亿元，比“十五”期间增长125%。2012年底，建制镇人均道路面积13.6平方米，用水普及率82.3%，燃气普及率59.1，绿地率22.3%，污水处理率17.4%，生活垃圾处理率66.5%，人均住宅面积27.5平方米。

但发展过程中也存在一些困难和问题：

一是小城镇人口偏少，集聚效应不明显。一般而言，小城镇镇区人口达到3万人以上才能产生一定的集聚效应，我省经验表明，镇区人口达5万人以上，规模集聚效应才更为明显。目前全市130个小城镇中，平均每个镇驻地人口（含暂住人口）仅有1.2万人，镇驻地人口超过1万人的有63个，占总数的48.4%。建制镇规模普遍偏小，公共品服务供给严重短缺，镇域范围内的产业资源、人口资源、自然资源、经济实力无力满足小城镇的建设配套要求。

二是财政状况差，小城镇发展资金严重不足。虽然实行了分税制财政制度，县与镇的财政关系仍是统收统支，小城镇的财政并未成为相对独立的一级财政。大多数属“吃饭财政”，难以拿出财力搞城镇建设。由于吸纳社会资本的能力较弱，虽然规划框架已经拉开，但配套设施建设跟不上，利用市场机制实行市政公用设施市场化运营步履艰难，主要靠争取上级支持。建设资金匮乏已成为小城镇发展的首要制约“瓶颈”。

三是基础设施薄弱，功能不健全。小城镇建设是一项系统工程，水、电、路、学校、医院等公共基础设施必须配套建设。我市小城镇数量多、范围广，由于资金紧缺等原因，小城镇人均建设投入远低于城市水平，基础设施不完善，承载力差。

四是主导产业不强，发展后劲不足。小城镇大都缺少主导产业，产业聚集不强，未能形成合理的产业布局和独具特色的镇域经济。还有一些小城镇习惯用计划经济和单打一的方式来“规划”小城镇的产业和市场，盲目招商攀比，导致产业结构雷同，项目重复建设，造成土地资源浪费。

五是规划不科学，管理水平低。一些小城镇规划建设缺乏针对性、科学性、严肃性，没有明确的功能定位和发展目标。部分小城镇规划缺乏严肃性，往往一届一个思路，导致建设上出现短期行为。多数小城镇布局无特色、建筑无风格、城镇无品位。

六是政策存有障碍，体制亟待创新。在土地、户籍、住房、社会保障和投融资等方面，还存有许多不利于小城镇加快发展的政策性体制。

二、加快我市小城镇发展的思路、原则

（一）发展思路

以科学发展观为统领，深入贯彻落实中央、省一系列决策部署，大力实施小城镇促进战略，以扩权强镇、完善机制为动力，以完善城镇功能、提升承载能力为基础，以培育特色产业、打造特色镇为重点，壮大镇域经济，突破县域经济瓶颈，实现带动发展、科学发展、示范发展、和谐发展。

（二）基本原则

一是坚持规划先行。增强规划的前瞻性、科学性、严肃性，以科学的规划引导、规范小城镇发展。

二是坚持产业强镇。培育主导产业，推动产业集聚，发展产业集群，以工业园区化、农业现代化带动小城镇发展。

三是坚持功能兴镇。以完善的基础设施、配套的公共服务促进小城镇发展。

四是坚持特色活镇。针对小城镇发展特色、发展阶段和区位条件，因地制宜，分类指导，以独特的景观风貌、鲜明的地域风情、良好的生态环境提升小城镇发展水平。

五是坚持生态立镇。全面落实节能减排措施，以节能、节地、节水、节材为重点，走资源节约、环境友好、生态文明的路子，不断提高居民生活品质和幸福指数。

六是坚持为民建镇。以民为本，尊重农民群众的意愿，以农民为主体，调动农民群众参加小城镇发展的积极性，让农民群众得到实惠。

三、加快小城镇发展的政策措施

（一）扩权强镇，创新小城镇管理体制。一是分类放权。将现有小城镇分三类，一类是省级以上中心镇、重点镇，二类是市县确定的重点镇，其他为三类。对一类小城镇，依法赋予发展决策、项目审批、社会管理、综合执法和检查特许等县级经济管理权限。对二类小城镇，生产总值、地方财政收入、镇驻地人口、建成区面积连续3年年均增幅达到25%以上的，也赋予县级管理权限。将县直部门直接管理的一些机构和人员下放给小城镇管理。二是完善职能。按照建立“小政府、大社会”的要求，精简、充实和调整小城镇政府的机构设置和人员配备。在上级政府统一核定编制的基础上，赋予镇政府根据自身的特点自主设置机构和配备人员的权利，不要求上下对口，左右看齐。各镇成立建设管理委员会，明确管理服务职能，解决工作经费，充实具有相关专业知识和管理协调能力的人员。

（二）加大扶持，完善小城镇财政管理体制。设立小城镇发展专项基金，以投资、贴息、以奖代补的方式，用于扶持小城镇发展，县区财政进行配套。增加小城镇可支配镇级财力和自我发展能力，对重点镇财政收入原则上用于本镇的建设发展，上缴县区的予以返还。

（三）市场运作，推进小城镇投融资体制改革。加大对小城镇信贷支持力度，鼓励金融机构在小城镇设立分支机构。支持小城镇依法组建国有独资的城镇建设投资公司，负责政府性城镇建设项目的建设和融资管理。除法律、法规明确规定外，放宽对民间资本投资小城镇基础设施、公用设施的限制，按照“谁投资、谁受益”的原则，鼓励以公有民营、民办公助、股份制等多种形式，吸引私人资本、社会资本、境外资本投资参与小城镇基础设施、公共设施和功能区的建设和运营。

（四）集约节约，搞好小城镇土地资源综合开发利用。结合新一轮土地利用总体规划修编，合理调整用地布局，为小城镇发展预留空间。支持和鼓励小城镇通过挖潜、旧城改造、迁村并点、土地整理，开发利用荒地和废弃地，做到集约节约用地。用地指标向小城镇倾斜，优先保证小城镇发展需要。

（五）重点扶持，发挥重点镇、中心镇的示范作用。制定完善重点镇、中心镇扶持政策，增强其发展的动力和活力。实行撤乡并镇和扩权改革，对面积小、人口少、经济发展立地条件差的弱小乡镇，要有计划地合并到重点镇或中心镇。

（六）改革创新，完善户籍和社会保障制度。一是积极改革户籍制度。对小城镇，全面实行按属地和职业划分户口类别，以身份证为合法证件的自由迁移和登记有效政策。取消农业和非农业户口的划分，变“二元化”城乡户籍管理制度为“一元化”的城乡一体化户籍管理制度。同时，户籍制度改革必须与其他改革配套，要消除原先依附在户籍制度上的城乡不平等待遇，在小城镇居住的农民，在子女入托、入学、参军、社保和就业等方面均应享受与城镇居民同等的待遇。二是要逐步建立有利于农民成为永久性城镇居民的社会保障制度。对进小城镇落户之后愿意放弃农村承包地的农民，在养老、医疗、失业等方面与其他城镇居民一视同仁；对由于小城镇建设征用土地而产生的失地农民应务必做到全员参加失地农民基本生活保障，并适当提高保障标准