建设有效的公司治理机制跨越国企改革难关

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（一）

在成熟的市场经济国家，有效的公司治理机制的衡量标准是效率，而对于我国的国有企业，有效的公司治理的衡量标准应该是国家监控（监督）和治理效率之间的平衡。公司治理标准的多样性，国有企业所有者的缺位以及由此造成的“（名义）所有者―所有者人―管理者”的双重委托―关系和内部人控制问题，意识形态和文化传统的巨大影响等，使得我国国有企业改革进程异常复杂。从历史演进的角度看，我国探索国有企业改革之路的时间跨度可能比大多数人所认为的时间跨度要长得多。

2006年是我国国企改革历程中的又一个重要年份。第一，从2006年1月1日起，新修订的《公司法》和《证券法》正式实施。“两法”的实施，为改善公司治理提供了法律保障。新《公司法》大大扩充了公司及股东的自治权利，加强了实施公司有限责任的力度。第二，于2005年5月启动的股权分置改革，在2006年已经有95%的上市公司完成了股权分置改革。这是一个划时代的历史事件，将对国有控股公司的治理机制产生深刻的影响。第三，2006年，我国国有资产管理体制改革也取得了重大突破，对国家所有权委托关系的有效性进行了新的尝试，为国有控股上市公司治理机制的完善奠定了制度基础。大型国有公司董事会的试点工作逐步展开。

到目前为止，我国国有企业改革大体上经历了探索国有企业的管理模式、放权让利、转换经营机制、制度创新四个阶段，改革的重点分别是提高企业管理的效率、国营企业的治理模式创新、国有企业的治理模式创新、国有资产的治理模式创新。根据上述不同改革阶段的内在逻辑可以推断，随着国企改制的逐渐完成，混合所有制形式已成为共识和现实，在资本市场和相关法律制度等环境条件不断完善之时，建设有效的公司治理机制，将成为国企改革的最后难关。在一定意义上，能否建设有效的公司治理机制，决定了中国经济能否持续健康发展，决定了社会各利益相关主体能否和谐共处，也必将成为判断国企改革是否成功的最重要标准。

那么我国国有企业公司治理的现状如何？

通过对中国上市公司市值最大的100家公司的有关数据的分析，我们可以得出以下几个结论：

一、股东权利保护及股东大会建设：整体有所改善，个别问题依然存在

公司治理体系的核心是股东权利的保护。我国新修订的《公司法》在健全股东保护机制方面增加了许多内容。一是借鉴国际经验，赋予中小股东查阅公司账簿的权力；二是公司连续5年盈利而不分配红利，股东对公司的合并、分立、转让主要财产以及不解散公司的决定持有反对意见的情况下，股东可以请求公司按照合理的价格收购其股权；三是确认了股东代位诉讼权利，等等。

为了规范上市公司行为，保证股东大会依法行使职权，中国证监会于2006年3月20日了新修订的《上市公司股东大会规则》，在加强股东特别是中小股东权利方面有了新的进展。

数据显示，在中国上市公司市值最大的100家公司的实际运作中，股东权利保护和股东大会建设方面有了明显的进展：90%的公司都扩大了股东会职权范围，69%的上市公司降低了股东提议召开董事会临时会议的门槛；66%的上市公司降低了股东提出临时提案的条件，规定“单独或合并持有公司3%以上的股东，可以在股东大会召开10日前提出临时提案，并书面提交董事会”；76%的公司提供了网络投票，为股东参加股东大会提供了便利。

但在有关联关系的股东回避表决的问题上，100家公司表现出明显的差异。《上市公司股东大会规则》第31条规定，股东与股东大会拟审议事项有关联关系时，应当回避表决，其所持有表决权的股份不计入出席股东大会有表决权的股份总数，从实际情况看，有45%的上市公司的做法不符合规范要求，可见有关关联交易的监管问题应引起有关部门的重视。

此外，董事长和总经理出席股东年会的情况值得注意。根据所收集的信息，董事长全部参加了过去两届股东年会的公司比例不足70%，总经理全部参加的比例则低于50%。董事长和总经理作为中国公司中的关键人，可以不把参加股东会作为最重要的事项对待，可想而知股东会只是一切按事先安排好的固定程序和议事项目进行的，不会有意外和变故发生。

二、董事会：管理参与度较浅，实质作用尚待发挥

（一）董事会的规模和构成不够合理

从规模看，100家公司的董事会的平均规模是11.45人，相比国际通行的10人左右的规模，这些公司的董事会规模还是有些偏大。从结构上看，100家公司董事会中，平均非执行董事人数为8.77人，其中独立非执行董事人数为3.90人。非执行董事和独立非执行董事占董事人数的比例分别是76.6%和34.1%。如果按“三.三制”――执行董事、非执行董事（扣除独立董事）和独立董事各占三分之一的标准来衡量，是执行董事低于三分之一，非执行董事高于三分之一，而独立董事正好三分之一。

（二）董事会的会议：会议次数及出席率均有待提高

100家公司平均的董事会会议次数为一年7.99次，董事的董事会会议出席率为88%。

也就是说，样本公司平均两次董事会会议之间的间隔时间为一个半月，距大约每个月一次的国际最为常见的董事会会议频率规范还有相当的距离。从具体分布情况来看，还有总计近40%的一年会议次数为4―6次的企业董事会。这样必然缺少对公司管理、治理和战略决策的实质参与，属于走过场类型的董事会。

（三）董事会的委员会及其会议：信息披露不充分，实际运作不到位

按照有关法规和上市规则的要求，100家公司董事会都应该设立审计和薪酬等下属委员会，但是从公司年报、网站、章程等等各种可得资料中，难以确认所有公司都实际设立了这些委员会。就确切得到的信息来统计，这100家公司中，共有74家设立了董事会的下属委员会，委员会数量最少的是1个，最多的是7个，平均为3.41个。

理论上说，董事会下属委员会的数量并非越多越好，因为董事会委员会所承担的也是董事会授权和董事会份内的事务。就当前公司治理的需要来说，审计、薪酬、提名以及中国公司更为需要的关联交易审核等等事务，都需要有称职的独立董事起主导作用。独立董事占多数并担任主席职位的委员会则是在整个董事会中占不了多数的独立董事充分发挥作用的一种重要制度保障。没有适当数量的委员会承担这些相应的职责，则必然是或者忽略，或者是由有执行董事在内的全体董事共同履行而带来一些不足、偏差和利益冲突。

三、监事会：权力空间有限、实际作为不大

监事会始终是中国公司机关中地位比较尴尬的一个机构。董事会得到股东大会的授权任命经理人员、管理公司事务，自然负有不可推卸的监督和控制经理人员行为的职责，监事会的监督职责就显得有些空洞。引进美国式独立董事制度、明确地将一些具体的监督职责赋予了独立董事之后，监事会对于经理层的监督和作用空间似乎更少了。而在监督董事会职责，可以说一直就是有名无实，监事会作为董事会的平级机构，并没有任命、考评董事行为的权力。实际运作中，监事会人员的配备往往又低于董事会，也就是监事的个人地位和影响力都相对小于董事，使其更难以实际发挥有效作用。

在实际运作中，中国的监事会也是以会议体形式存在的，这和日本传统体制下公司监事以个体身份行使职权不同是不同的。作为一个会议体机构，会议次数是其作为多少的一个明确标志。从样本公司监事会的会议次数上看，每年会议次数为3.52次，还不到董事会会议次数的一半。

此外，在缺少股东会的压力之下，董事会和监事会实际作用的发挥，很大程度上取决于其构成和其成员的个人素质。至少从所有可以得到的公开信息看，100家公司中，没有一家组织了针对其自身全体董事和监事的培训活动。在当前这种公司治理要求日益提高，相关法规和环境激烈变化的情况下，要充分发挥董事会和监事会在公司治理中的作用，必须加强对董事和监事的培训，这已经是一个国际性的潮流。

（二）

鉴于上述情况，我们对当前建设有效的国有企业公司治理机制提出几点建议：

一、科学界定政府的角色

建设有效的国有企业公司治理机制，在很大程度上取决于政府如何界定自己的角色。目前，行政管理体制改革仍是改革之首。如何在国有企业改革过程中，清晰、透明地界定国有企业利益相关者的职权范围、角色和责任，将国家的所有权职能与行业监督、产业政策等职能分离，将国资运作的政策制定和监督职能与国资商业经营职能分离，确保公司国有股所有权的行使机构通过专业化的组织和人员，按照专业化标准，履行国有股股东职责，进行国资管理，避免对公司内部运作和日常经营进行行政干预，真正实现从管制型政府到建设责任政府、服务政府、法治政府的目标，需要政府具有非常的智慧和勇气。

二、加强“交易所”和“金融机构”在改进国有企业公司治理中的作用

国际资本市场上，公司治理水平的竞争，很大程度上是由交易所之间的竞争所推动的。而中国目前的证券市场管理“中央集权”度太高，交易所基本都是一个中国证监会的“下属执行机构”，而不是一个真正自律性的组织，规则制定权力和自主运作空间都很小，窒息了交易所本应有的更为积极的作用。因此，需要逐步放松“中央管制”，增加交易所之间的竞争，让交易所在竞争中提供出更好的“公司治理监管服务”。

另一个在发达国家公司治理中发挥重要作用，但在中国的公司治理中却是至今仍然无足轻重的角色就是金融机构。金融机构，尤其是商业银行，在一个国家的公司治理系统中之所以至关重要，一方面是因为它们自身的治理是否良好影响到整个经济系统的运行安全，另一方面就是它们的业务中所自然蕴涵着的对其他各种社会经济单位“现金流”的监控。尤其是对于制造业企业，银行承担着监控和参与治理的角色。金融业这些重任的有效承担，需要以其自身健康和良好的公司治理为基础。在100家公司中，有13家金融类上市公司，可是它们的总体治理水平并不比非金融类企业高多少。健全金融企业公司治理机制，并大幅度提高其治理水平，可以说是我们的当务之急。决不能想当然地以为把银行搞上市了，其公司治理水平就自然提高了，“改进银行公司治理”的任务就算大功告成了。事实是，这只能算是一个开始，继续改进的路途还很遥远。

三、有效的公司治理机制必须以有效的董事会建设为核心

在“股东积极主义”的直接影响下，世界各种治理模式都在探讨如何使股东更有效地行使其控制权和参与权。主要的途径包括：（1）通过增加投票权，来提高股东的影响；（2）要求机构投资者对其投票政策进行更多披露；（3）股东拥有按自己意愿选举董事会成员的权利，实行累积投票制等。在多数国家，正常情况下董事会成员是由股东选举出来的，然而，关键的问题是谁拥有提名并确定候选人名单的权力。因为名单一旦确定，股东就只能按此投票，要么接受，要么否决。多数情况下股东只能批准董事会提出的唯一方案。

在这个前提下，一个有效的国有企业董事会，不但应该根据各级政府（所有权实体）制定的目标，履行其监督管理层和战略指导的职能，有权任命和撤换主要管理人员，而且应对公司运营接受明确授权和最终责任，对所有者承担全部受托责任，借鉴国际最佳公司治理实践的运作模式，为公司的最大利益工作。并对所有股东一视同仁。

四、重新界定监事会的角色

中国的国有企业改革进行到今天，应该认真地审视一下监事会的角色了，作为个“摆设”不去管它，非常不利于公司治理的实质性推进。到底进一步建立健全以独立董事为主导的董事会制度而取消监事会，还是真正加强监事会制度？日本《公司法》上由企业在监事会制度和独立董事制度之间自主选择的做法，也许是值得我们借鉴的。

（作者单位：国家信息中心、西南财经大学）