试分析我国对电视直销广告经营者的法律规定
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[摘要]文章从中国大量虚假电视直销广告泛滥，并且屡禁不绝的现象引出对电视直销广告背后广告主、广告经营者和广告者三大利益集团的思考。并集中围绕国家工商行政管理局的《关于加强电视直销广告管理的通知》中“电视台承办电视直销广告，应当统一归口由电视台内部经工商行政管理机关核准的广告业务部门经营。”这一规定对电视直销广告经营者是否属于不正当竞争，构成垄断和这一规定对建立广告制目的的冲击展开讨论。最后，借鉴欧美广告制提出对我国此项法律规定的建议。
[关键词]电视直销广告；垄断；广告制；零；一对一原则
中图分类号：D92 文献标识码：A 文章编号：1006-0278（2014）01-117-01
一直以来我国电视直销广告充斥电视荧屏。在国家工商局的消费投诉分析中，电视直销都是“重灾区”，12315、96315消费投诉中心的统计表明，有关电视直销问题的投诉高达2000件以上，平均每天就能接到这类投诉6起以上。至今，电视直销广告依旧采取“垃圾时段+高曝光率”模式肆意泛滥。
大量极为虚假电视直销广告之所以能够在国家明令禁止的情况下依旧顶风作案与其背后利益集团相互勾结密切相关。企业和电视台对利润的追求是直销广告火爆的主要原因。在广告主与广告者之间有巨大经济利益联系的情况下，一个类似欧美广告制中的作为广告主和广告者连结点的中立的广告经营者的存在就愈发重要。
我国对于电视直销广告最为具体的规定是国家工商行政管理局的《关于加强电视直销广告管理的通知》。首先，它明确认定在电视直销活动中，有商品经营者或者服务者提供者承担费用，以电视媒介为载体，通过演示或展示说明等形式对电视直销商品或服务进行宣传，属于商业广告，区别于电视购物节目，受广告法调整。其次，《关于加强电视直销广告管理的通知》还规定：“电视台承办电视直销广告，应当统一归口由电视台内部经工商行政管理机关核准的广告业务部门经营。”
二、是否符合我国建立广告制的宗旨
1993年7月，中国国家工商总局了《关于在部分城市进行广告制和广告前审查试点工作的意见》，决定从1993年下半年起在全国开展广告制试点。
广告制强调了广告公司和媒介的职能分工关系，即广告的由各种广告媒介承担，广告的和设计制作由广告公司进行。它分为两步进行：第一步，统一将权归于广告公司，将媒介广告、承揽广告和同类媒介广告改变为媒介承揽、广告，不再承贷同类媒介广告。第二步，也是最为关键的一步：实行承揽与分开，即媒介专职广告，广告公司承担广告承揽和。制利于把广告主、广告经营者、广告者三者清晰地区分开来，强调广告公司的中立性，使广告公司成为广告监督管理的重点对象。
我国《关于进行广告制试点工作的若干规定（试行）》首先规定“广告客户必须委托有相应经营资格的广告公司广告业务，不得直接通过报社、广播电台、电视台广告。兼营广告业务的报社、广播电台、电视台必须通过有相应经营资格的广告公司方可广告。”然而又规定“广播电台、电视台、报刊出版单位的广告业务，应当尤其专门从事广告业务的机构办理，并依法办理兼营广告的登记。经过核准可以同类媒介的广告业务。且允许实力强的媒介在承揽与分开的前提下成立广告公司。”即承认了媒介广告公司的合法性。
虽然其后又有“广告公司实行自主经营，自负盈亏，依法纳税。并要求报社、广播电台、电视台下属的广告公司，在人员、业务上必须与本媒介广告部门相脱离，不得以任何形式垄断本媒介的广告业务。”等规定，但是缺乏具体可行的操作和监督措施。
这就使得我国的具体实践中出现了特有的零现象。零现象是中国广告制发展的特有现象。它分为两种情况。一种是：广告公司自身竞争加剧，自愿放弃正常的费用来招揽广告主。另一种是：某些广告主和媒体在中国政策的压力下，不得不实施广告之，并非自愿。因此，他们为避免让自己的广告费用流入他人的腰包，便纷纷自行开办广告公司。即形成媒介广告公司和专业广告公司并存的局面。媒介广告公司的出现使得我国广告制流于形式，即披着制外衣的媒体直接对广告主进行广告活动的广告运营模式。于是，费就在“广告主――广告主自办的广告公司”、“媒介自办广告公司――媒体内部”流动，形成零。
比零后果更为严重的一种我国特有制度，就是媒介兼营制度。即文章中电视直销广告统一归口由电视台内部广告业务部门经营所属情形。它使得电视台既是广告经营者又是广告者，从而使之前“媒介自办广告公司――媒体内部”的模式改变为“媒体内部――媒体内部”，这种兼营行为既是一种更为严重零现象，不利于引入竞争、促进我国广告业地发展又使得广告经营者、广告者对广告主广告信息合法性的双重监督减为一层。这有违我国建立广告制的初衷。
三、对此项规定的建议
我国广告制是基于欧美制建立起来的，只是在操作过程中出现了很多有违广告初衷的特色制度急需法律规定的逐步引导。比如，媒介广告公司在各国的广告制的形成过程中都存在过，但是基于逐步确立的相关法律规定和市场竞争的需要都逐步退出了广告行业。而我国关于广告和电视直销广告的相关法规在立法上就没有逐步限制和取消媒介广告公司的趋势，而且还有有关兼营的规定。尤其是在文章所研究的电视直销广告经营者的规定中，把电视直销广告业务限定给兼营广告业务的电视台。
面对当前电视直销广告多欺诈、虚假宣传的情况，把这一方面的广告业务从电视台广告业务部承办范围内分离出去，并且借鉴欧美广告制中的一对一原则，切实的使承揽、制作、电视直销广告的广告经营者负起连带责任。唯有此，才能使广告经营者中立起来，对广告主试图的广告信息合法性做到监督。