代建制管理的问题及对策

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代建制是我国政府对投融资体制进行改革的产物，是非经营性政府投资项目领域推行的一种新的项目管理模式。2004年7月16日国务院颁布了《关于投资体制改革的决定》（国发[2004]20号），在该决定中的第三条第五款明确规定：对非经营性政府投资项目加快推行“代建制”。

代建制是指通过招标等形式，选择专业化的项目管理单位（代建单位），负责项目的投资管理和建设实施的组织工作，严格控制项目投资、质量和进度，项目建成后交付使用单位的制度（项目建设管理模式）。

1.国家倡导推行“代建制”

在传统管理模式下，政府投资项目的投资、建设、管理、使用四位一体以及实行自营性、临时性、分散性的管理方式带来了诸多问题。代建制是改革政府投资项目管理模式的一种有益探索，其初衷主要是解决政府部门基建专业管理方面经验不足，容易出现超规模、超标准、超投资的“三超”问题以及因缺乏有效的运作及监管机制，孳生腐败问题。目前，代建制模式在上海、北京、深圳等地普遍推行，并得到认可。

2.“代建制”的现状及问题

（1）代建市场发展不完善

现阶段的代建企业由下面三种单位转化而来：①由原来政府部门负责基本建设的人员组建而成，并在各自系统开展代建业务；②由投资咨询、造价咨询、建设监理、招标等咨询单位拓展业务来从事代建业务；③是由具有总承包资质的勘察设计和施工单位转变而来。

在建设工程领域，技术服务类企业（如监理、设计、勘察、咨询等）良莠不齐、形式各异，代建单位也不例外，有挂靠的、出租资质的、也有接到业务转包的，凡此种种，在社会上形成不良影响。

代建单位作为专业化、社会化的项目管理单位，应具有较强的技术、组织和管理能力。一些代建单位在技术、管理水平以及数量上，难以满足大范围推行代建制的要求，增加了政府投资项目的潜在风险。

（2）代建单位服务费偏低

目前，在实施代建制的相关文件中没有明确设置代建费的标准，代建单位服务费主要是参照执行财政部《关于切实加强政府投资项目代建制财政财务管理有关问题的指导意见》（财经建函[2004]300号）第四项“项目代建单位代建管理费开支标准和核算办法”中的意见：建设单位自行确定项目代建单位和政府设立（或授权）产生的代建单位，其代建管理费由同级财政部门根据代建内容和要求，按不高于基建财务制度规定的项目建设单位管理费标准严格核定。政府招标产生的项目代建单位，其代建管理费标底由同级财政部门比照基建财务制度规定的建设单位管理费标准编制。所以目前代建收费一般参考“建设单位管理费”。通过套用建设单位管理费标准所确定的代建管理费，没有客观地反映代建单位的工作内容、责任和风险，缺少相应的成本费用支出、利润获得和风险报酬考虑，取费标准明显偏低。

同时，相关文件中也没有明确设置代建费的取费下限，导致各代建单位在投标中出现无序竞争的现象，使代建管理费用一降低再降，所签订的代建合同普遍存在承担义务多、收费少、管理责任大、权力小等情况，造成了代建单位责权利的不对等，影响了代建制的发展。

（3）工程界面划分不明确

一建设项目总投资中的建筑安装工程费、建设工程其他费、预备费等由政府发改委批复；二办公家具及工器具购置费由财政部门批复并通过政府统一采购。作为代建单位如何划分好工作界面，彻底分清楚哪部分属于建安费，哪部分属于财政支付费用，从而满足委托单位及使用单位的最终需求，存在难度。

（4）代建单位法律定位不明确

迄今为止，“代建制”概念的权威阐述，没有能够实质性地解决代建单位在项目建设期间，作为建设期项目法人应当履行相应职责和权力的法律定位问题。因而，代建单位仍然处于被动局面，只能作为被委托一方，受制于委托合同，听命于建设单位或投资主体，在实施过程中难以充分发挥全方位、专业化的项目管理服务优势，难以在项目各参建单位中确定起主导地位，也就难以对工程实施进行统一指挥和调度，使得代建单位充其量只能是事实上的“工程监理”或作为代言人而已。

代建单位往往处于弱势地位，责任、权力、义务不对等。代建制实践过程中，代建人履行职责的法律环境和行业管理制度尚不健全，也就是说，在国家基本建设程序中没有法律授予的地位。因此，客观上无法得到各级政府和建设相关管理、备案部门，如规委、建委、环保、消防、质检等方面的认可，实际操作过程中遇到很多困难。在办理各种工程建设手续的过程中，其身份难以被有关行政管理部门认可，代建单位迫于无奈，不得不依附和求助于使用单位。

（5）业主观念没有完全转变

有些使用单位为了部门的利益，对于代建工作存在一定的抵触情绪，不是自觉自愿接受项目代建，而是在代建过程中或是不积极主动配合，不履行应承担的责任；或是不愿放弃自己的权力，利用甲方身份超越权限干涉代建单位的正常工作。一些使用单位在将责任转移给代建人之后，并不想将所有建设过程的权利全部交给代建人，对于施工承包、设备和材料选购等仍时常将自己的意愿强压给代建人，使代建人很难做到真正意义上的独立、公正。

3.“代建制”实施的几点建议

（1）提升代建单位资质，提高从业人员素质，增强代建企业核心竞争力

建设工程项目“代建制”管理是个系统工程，需要多专业、多要素、多资质的协同和集成。根据国家建设部《建设工程项目管理试行办法》第三条规定：项目管理企业应当具有工程勘察、设计、施工、监理、造价咨询、招标等一项或多项资质。作为“代建制”企业，具备多项资质，可以发挥企业综合专业优势，有利于代建业务的开展，有利于提供全过程、全方位的管理与服务。

代建制企业属于“智力服务业”，它与其它产业的主要区别在于它的成果是在从业人的知识、经验和智力中产生的，为此从业人员的素质极为重要。应鼓励员工参加技术职称评审和考取注册执业资格，并积极为各类人才脱颖而出搭建平台（如：参加各类培训班、研讨会或组织探讨交流、专题讲座等），创造条件。既丰富从业人员知识结构，也研究解决执业中遇到的疑点难题，拓宽视野，提高员工的实务能力和综合素质。从而适应业务多元化及客户需求多、要求高的新形势，培养复合型、全方位、高素质的专业人才。

（2）完善代建监管机制，加大监管力度

实施“代建制”后，各部门在职责范围内开展严格的监管工作，可以阻止各类违规操作行为，杜绝腐败问题的发生，但仍存在项目利益被侵犯的可能，因此仍需要构建全面的监管机制。

①政府部门的监管：各监管部门应转变观念，加强对代建单位及代建工作的认识，在原有监管职能的基础上，逐步构建起针对代建项目的监管机制。充分利用信息化手段，实施过程监管和远程监控，监理共享信息平台，降低监管成本。

②使用单位的监管：使用单位主要监督设计、施工、监理、主要材料和设备的招标工作；监督代建项目的工程质量和施工进度；监督代建单位对政府资金使用情况。

③行业协会的监管：行业协会对代建单位的职业道德和工程业绩、资信情况进行监管，对于违反行业秩序的单位进行处罚和限制。

④代建单位自身的监管：代建单位以及现场项目部要制定自我监督的职责，从维护单位声誉，提升行业影响力，提高管理效益角度出发，加强对现场管理人员的监管。

⑤公众的监督：公众对代建项目在办理审批手续、招标、采购、建设管理过程中的违法违规行为进行监督。

此外，在监管机制系统中建立一套与之匹配、行之有效的监管程序至关重要，没有明确的程序，监督机制将难以落实到实处。

（3）规范代建费用标准，保障代建单位的合理收益

“代建制”收费是一个比较敏感的问题，尽管在政府投资项目代建中，代建单位应该不以盈利为主要目的，但合理的代建费用是代建制得以健康发展的基础条件之一，应给予支持和保障。

财政部《指导意见》规定：建设项目实行代建制，除使用单位前期工作发生必要的费用经批准可列支外，任何单位不得再列支建设单位管理费。由此可见，前期费用应该是代建费用的重要组成部分，也是合理收费。

另外，财政部《指导意见》还规定：代建管理费要与代建单位的代建内容、代建绩效挂钩。财政部门要制定专门的办法加强对项目代建单位建设管理工作的考核，实行奖优罚劣，奖励资金可从项目结余资金中开支。在建设部颁布的《试行办法》中，也规定：业主方应当对项目管理单位提出并落实的合理化建议按照相应节省投资额的一定比例给予奖励，奖励比例有业主方与项目管理企业在合同中约定。由此可见，代建收费的组成内容，还应该包括奖励资金。

因此，“代建制”的收费除参考建设单位管理费外，还应包括项目前期费用和奖励资金。

代建管理费是智力劳务报酬，高素质的管理团队能使项目以最合理的投入发挥最大的经济效应。支付适当的费用来保证政府工程的质量、进度、资金得到有效控制，对于政府投资方来说，实际上是一项极为经济的投资。

制定代建取费标准，并在招投标时不以代建费为主要评价标准，以代建单位的类似业绩和信誉、项目经理、拟投入的项目管理机构的人员配备、财务能力、代建方案等各种综合因素评标。

（4）完善代建法制建设，确定代建单位的法律地位

“代建制”是政府投资体制改革中的一项具体制度，实施代建制的主要目的，是在政府投资的非经营性建设项目中，引入市场主体作为代建单位，通过签订合同使代建单位对项目的投资、进度、质量、安全和环境等控制目标承担民事责任，以代建单位的管理代替行政管理，从而克服政府投资工程中管理机构臃肿、专业化程度低、腐败滋生、超概算、超规模、超工期等弊端。但由于目前代建制处于起步阶段，国家没有立法，致使代建项目的法律主体不明确，关系不清，因此有必要设立《建设项目代建法》，充分明确代建制的含义、政府投资项目实行代建制的范围、代建制组织管理、代建单位的资格条件及选择、代建合同的性质、代建合同三方的权利义务、代建项目组织实施程序、代建项目建设管理的监督检查等。

（5）地方政府实施规范管理

政府管理部门应建立起一整套的管理制度，主导“代建制”的健康发展。

①市场准入制。对代建企业应该设置一定“门槛”，以保证代建质量。这些“门槛”一般应包括：注册资金，以证明其承担风险能力；技术力量，以证明其管理能力；代建记录，以证明其实际能力。同时，根据代建企业的相关数据确定其资质等级。

②招投标制。对代建企业的选择应采用招投标制。这些制度应包括：a）强制性规定，对于由政府财力，或主要由政府财力，或由政府担保建设工程，以及市政公共设施建设工程，强制性规定必须实行“代建制”，并通过招投标选择代建人；b）禁止性规定，参与投标的代建人，必须与招标人，以及以后的工程承包商、材料供应商等没有任何资产和人事方面的牵连；c）平台设置，可以共用现有的建筑工程招投标平台，但其评标方法等应根据代建特点重新设定。

③信用记录制。代建的特点，决定了代建人的诚信度的重要性，建立代建人的信用记录，有利于政府管理，也有利于建设方的选择。记录内容应包括：已代建项目状况，主要内容有工程规模和数量、质量评定、审计结论等；不良纪录，包括是否有被各种处罚的记录、是否有企业单位或人员职务犯罪，或造成他人职务犯罪的记录等。

④行业管理制。随着政府职能转变、国企改革和代建市场的发展，代建企业必将走向行业管理的道路，在代建制发展的初期就未雨绸缪，建立起行业管理制度，不但能使代建制健康发展，还可以带动整个建筑领域的行业管理，从而扼制因不正当竞争所产生的职务犯罪案件。

从各地改革实践来看，“代建制”的推行，对于加强和规范政府投资项目的管理发挥了作用，特别是在强化前期工作、引入市场运作机制、提高建设管理的专业水平、抑制长期存在的“三超”问题，防止腐败孳生等方面，确实取得了较为明显的成效。作为政府投资建设的项目由“自建制”转变为“代建制”已成为一种必然趋势，它的成效毋庸置疑，目前代建制仍然在发展探索中。

（作者系上海三凯建设管理咨询有限公司）