构建和谐税收关系的价值基础

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[关键词]和谐;互惠;税收关系;价值基础

2007年1―9月的税收收入为37261亿元，同比增长30-8%，已接近2006年全年收入总额，增收额超过8700亿元，增幅是1994年以来同期最高水平。①2007年上半年个人所得税完成1678亿元，增长28-5%，其间工薪所得完成926亿元，增长35-4%。②2006年全国税收收入37636亿元，③财政收入3937-2亿元，④税收收入占财政收入的比例达到了95-5%。另一方面 “看病难、看病贵”、“”、“养老保障”、“教育收费”、“社会治安”、“社会风气”、“环境污染”却位居十大社会问题的行列。⑤这些信息既表明改革开放不仅改变了我国原有的经济模式与经济结构，也改变了国家的“收入生产模式”――逐渐从“自产国家”向“税收国家”过渡(Ma&Hou,2001)；同时，还表明可能是受“分配关系论”的长期影响，我国的税收实践往往过多地强调公权力，忽视私权力；过分地彰显税收的“强制性”与“无偿性”，忽视纳税人的利益；强调政府的主体或主导地位，把政府凌驾于纳税人之上，忽视了政府的征税权源于纳税人的“同意”与“授权”，尤其是我国税收立法往往强调的是纳税人的法定义务与法律责任，对政府应当如何使用税收和如何防止政府滥用征税权等则缺乏严密的制度安排，从而使处于这个巨变过程中的政府预算编制与执行仍具有凯顿所说的“前预算时代”的特征――既缺乏政府内部的行政控制,又缺乏政府外部的政治控制。政府在一定程度上只重视以税收收入为主要内容的财政收入，忽视了对真正的公共需求的严密定义，在使用财政收入时带有较大的随意性；纳税人的自利动机与行为则导致他们在公共产品（含公共服务）供给消极预期的前提下，容易选择偷税、漏税、逃税，甚至抗税等行为。加强政府内外控制，实现政府转型，优化政府行为，激励纳税人自愿纳税便成为随之而来的话题。众所周知，税收国家的政府财政收入主要来源于纳税人所缴纳的税收，纳税人的服从对于政府实现收入最大化来说就是一个关键性问题，如果纳税人自愿服从政府的税收政策，那么政府如何设计税收体系和政治体系都是无关紧要的。然而，由于纳税对于纳税人来说是一种负效用，追求个人效用最大化的纳税人选择自愿服从的可能性非常低，因此，本文的宗旨便在于探索构建和谐税收关系的价值基础。

一、和谐税收关系的本质特征

众所周知，政府要实现社会公众政治支持最大化与收入最大化的重要前提是充分尊重并保护纳税人的权力与利益，确保公共产品的供给水平和质量。我们认为，和谐的税收关系应当呈现如下状态：政府通过税收的征收与使用既要持续“生产”自己赖以存在与运行的物质条件，又要持续“生产”社会成员共同需要的公共产品，以获得社会公众的持续授权与政治支持；纳税人向政府纳税换取政府长期、稳定地供给公共产品，比如换取政府长期对国家的维护和对社会成员人身安全与财产安全的保护，以及其他由政府供给的物质形态的公共产品与非物质形态的服务。显而易见，和谐的税收关系虽然不如一般的商品交换关系那样直接与显形，但包含着政府与纳税人之间的有关尊重、保护对方权力与利益的相互承诺，因此，我们认为税收关系是一种与交换关系类似的 “生产性政治关系”，⑥互惠是这种关系的本质特征。“互惠不是一系列间断的交换，而是更像一段时间内连续的‘交换’，是人与人之间以相互预期的行为为基础的持续关系。在互惠关系中，每个人都为他人的福利做贡献，并期望他人也如此，但不能是完全有条件的补偿。”⑥

我国社会主义市场经济是建立在以公有制为主体、多种所有制并存基础上的市场经济，人民是国家的主人，实行人民本位是我们的核心价值。我国政府作为国家的惟一合法代表所行使的权力（包括征税权）来自于广大人民的同意与授权。我国政府与纳税人也是相互区别的利益主体，也有各自的目标效用函数。政府征税服务于自己的目标效用函数，即通过提供公共产品，满足人们的公共需要，最终维护自己的存在与发展，即获得持续的政治支持与经济支撑；人们向政府纳税也是为了实现自己的目标效用。换言之，政府要正常运转并向社会提供各种无法从市场中获得的公共产品，客观上需要公共产品的消费者向政府支付公共产品的 “生产费用”――公共产品的“价格”，以便对政府提供公共产品的劳动耗费进行必需的价值补偿；人们一旦支付了“税收-价格”自然会要求获得与其所付价格等值的公共产品。

二、互惠的实现条件

假定社会由两个人（集团）A和B组成，分担公共产品G的全部成本：如果A承担较多的成本，B承担的成本就比较少。A和B“等量地”消费公共产品G，因此，不存在任何机制能够排除其中一人享受公共产品的利益。这里“消费者－纳税人”将显示其对公共产品的偏好。

A和B的效用函数分别为：

XA和XB分别表示A、B两人消费的私人产品，公共产品G成为A和B效用函数的变量，假定A、B的效用函数都是连续两次可微的凹函数，属于风险规避的类型，其面临的共同预算约束是Y=PX+T,Y代表其收入，P代表私人产品的价格，T代表为获得公共产品而必须缴纳的税收总量。再假设政府是公共产品的供给者，它是在线性的可变成本函数下提供公共产品，即以“消费者－纳税人”支付的税收价格作为其成本依据。其效用函数的变量为预算收入，作为理性的政府，仍然是连续两次可微的凹函数，定义为：UY= UY (TA+TB)

这里，TA、TB分别表示消费者A和B的纳税总量，即对政府而言，税收总量多多益善。在图1中，横轴表示公共产品的数量，纵轴表示“单位”公共产品的“税收-价格”。曲线AA′和BB′分别表示A和B在不同的“价格”上对公共产品的“需求”。需要说明的是，由于公共产品的非排他性，社会对公共产品的最佳供给量等于对公共产品需求更大的消费者，如本文中讨论的消费者B；这时，只要满足了消费者B对公共产品的需求，则由于非排他性的存在，消费者A对公共产品的需求自然得到满足。曲线SS′代表公共产品的“供给”，是政府在不同“价格”下提供的公共产品数量。问题的关键在此，对社会来讲，最优的公共产品供给量为OG′，公共产品的价格为PB,这时，政府为供给OG′的公共产品，所需要的税收总量为T=PB*OG′。

如上图所示，小于OG′的任何数量都表明，公共产品至少没有满足B的需求（也有可能连A的需求也没有满足），公共产品供给不足，这时，要最大化纳税人和政府的目标效用，就要增加公共产品的供给，以使消费者－纳税人持续稳定地纳税。相反，大于OG′的任何数量都表明，公共产品供给过度，虽然A和B的效用获得满足，但政府预算却无法支撑，政府会减少公共产品的供给。结果，如同竞争性市场一样，这一过程逐渐趋于“最优”数量OG′。我们由此可以得到结论：在一定的条件约束下，政府和纳税人的对公共产品的需求将在E点达成一致并相等。这个条件就是公共产品供给必须获得纳税人认可并愿为之付出价格，或称之为互惠的条件。换句话说，政府与纳税人之间实现互惠的条件是政府向纳税人提供了等值的公共产品。由于政府供给公共产品的规模与纳税人集团的政治影响力密切相关，因此纳税人的集体行动对政府的公共产品供给规模至关重要，这便需要进一步讨论第二个层次上的互惠――纳税人之间的互惠。Mancer Olson曾细致地描述过集体行动的前提，即人们对所属集团的一贯行动预期是稳定的。他提到，当外部激励缺失的时候，最大化财富的个人会觉得他们做出的贡献很少对作为一个整体的集团有益，于是还不如在其他成员做出贡献的时候采取“搭便车”行为。结果，只有很少一部分人会做出足够的贡献，这会影响整个集团的福利。这些假设主宰着公共政策分析与公共政策本身，从税收征管、环境保护到街区警力、互联网安全等各个领域。但是大量的社会实践证明，Mancer Olson的逻辑是错误的。在集体行动的背景下，个人并不是斤斤计较地采取某种行动，而会采用更丰富、更注重相互之间利益和感受的行动。当他们在行动中发现其他人的合作行为时，会被荣誉、利他和其他类似的情绪所感染，即使在没有物质激励的情况下也会为公共产品贡献力量。相反，当察觉其他人在逃避责任和利用他们的时候，他们会感到怨恨并拒绝合作，甚至花费高昂成本对此进行报复。

这个动态的过程就是“互惠的逻辑”，它不仅对集体行动中出现的问题提供了一个可供选择的解释，也暗示了通过法律的介入可以解决这类问题。在集体行动的传统逻辑中，通过法律可以创造适当的外部诱因，而互惠的逻辑则强调促进信任的重要性。那些为公共消费自愿贡献自己收入的一部分的人，会对他人产生影响。这种自发的合作行为不仅引来更多的追随者，还会使人们意识到在公共产品的消费中自己是受惠者。在这种自给自足、相互信任的氛围中，各种激励方案反而显得不重要了。事实上，种种外部激励不仅会破坏集体行动中相互信任的条件，还会削弱个人在公益贡献上的承诺。而且, 奖惩计划的施行往往会掩盖个人倾向于自愿公益贡献的程度，降低与其他人互惠合作的可能性。因此单纯地实施物质奖励将使监管策略产生低效率，还有可能对政府自身产生不良的后果。上表说明传统的集体行动理论与互惠的集体行动理论的差异。

从上述两种方法的简单对比中可以得出以下结论：（1）在传统集体行为理论中，个人被假定为财富最大化者，他们拒绝贡献公共产品而希望通过搭便车获得公共产品的消费；而在互惠理论中，把对情感和道德的回报作为目标函数，人们希望被理解并值得信任，这会促使他们将个人收入的一部分用于公共用途。出于同样的原因，大多数人不喜欢被人利用，一旦发现其他人在逃避责任时，他们可能会退缩以避免被剥削的感觉出现。（2）在传统集体行动理论中，将背信和搭便车作为制定政策的指导思想，以这种前提得出理论上的均衡点只有一个：普遍不合作。在互惠理论中，没有“主导性”的个别策略，如果某个人相信别人都倾向于为公共产品提供资金，主动缴税，他也会主动地贡献一部分收入；但如果他们相信别人倾向于搭便车，那么他也会采取搭便车的行为。（3）传统理论将激励作为集体行动出现问题的解决方案，是因为在假设中，财富最大化者是不会主动缴税以获得公共产品。只有通过奖励和惩罚的手段，才能使个人利益于集体利益一致。互惠理论提出可供选择的政策是促进信任，如果人们发现其他人都是倾向于主动缴税，同时预期能获得满意的公共产品，他们也会自发地采取这一行动。（4）在传统理论下，对于搭便车的惩罚获得了一致的认可。相反，互惠理论的各种证据则表明了集团之间的合作基础出现了变化。在公共产品的供给过程中会出现多个均衡点，普遍的合作和普遍的背叛都可能是最后的结点。

三、构建和谐税收关系的基本思路

首先，在纳税人之间建立信任关系。政府可以制定一项政策，以提醒广大纳税人存在这一实事。在美国明尼苏达州税收管理局的一项调查中，管理当局通过直接信件传递的方式告知各位纳税人的纳税遵从远远高于市民的民意调查所显示的纳税遵从。这正是互惠条件所预言的：当纳税人得知其他人主动纳税时，他们也会实现纳税遵从。其次，政府要为在其与纳税人之间建立互信机制做贡献。一是政府要诚信。依据哲学家高德(Gauthier)提出的“有约束的最大化假说”，人们在交易中会不会采取合作态度，一定会先考虑交易的对方是不是一个诚实的、值得合作的人，如果人们从以往与对方交易的经验、或从对方所显示的信息获得积极的判断，那么他很有可能选择合作而非不合作。这与互惠的条件不谋而合，纳税人在进行税收决策时，决定是否采取与政府合作的态度，往往也会考虑政府的诚信、效率以及政府工作人员的态度。因此，政府在构建和谐税收关系中的核心作用是兑现自己征税时的承诺――最大限度地供给公共产品，努力满足社会成员的公共需求。二是加快行政管理体制改革，建设服务型政府。核心是转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。健全政府职责体系，完善公共服务体系，推行电子政务，强化社会管理和公共服务。其中最重要的自我完善措施便是推进财政决策科学化、民主化，完善决策信息和智力支持系统，增强财政决策透明度和公众参与度，通过多渠道建立与纳税人的双向沟通，让纳税人及时了解公共预算决策情况，并能广泛参与公共支出决策，确保政府将税收收入使用到社会成员最需要的地方，以提高纳税人的主体意识，增强双方的信任。三是政府要强化公共预算执行过程的管理，提高用税效率。强化公共预算执行过程中管理的核心是完善统一支付制度、集中采购制度、公共项目的招投标制度和公共支出的后评价制度。如果政府没有提供让纳税人满意的公共产品，就破坏了互惠的条件――信任，构建和谐税收关系便将无从谈起。最后，进一步完善互惠的保障体系。一是要建立完善的社会信用体系。社会信用体系包括信用纪录、信用评价、信用运用，通过网络与工商、税务、银行、海关、质检、公安、保险、交通等部门的联系与沟通，采集纳税人的各种信用信息，建立永久的信用档案。纳税行为毕竟只是人们言行中的很小部分，只有社会信用系统很完善，全社会都崇尚诚信行为，纳税遵从才有可能实现。二是要切实提高纳税人不纳税的风险成本。通过完善各项财务制度，和对纳税人的财务监督和审计，使纳税人回避纳税的风险高于纳税的收益，进而压迫纳税人收敛回避纳税的行为。

注 释：

① 数据来源：国家税务总局官方网站

② 参见《证券日报》2007年7月12日

③ 数据来源：国家税务总局官方网站

④ 数据来源：中国经济信息网

⑤ 参见汝信、陆学艺、李培林：《2007年中国社会形势与预测，社会蓝皮书》，北京：社会科学文献出版社，2006年12月。

⑥ V.奥斯特罗姆，D.菲尼，H.皮希特编 ：《制度分析与发展的反思――问题与抉择》，商务印书馆，2001年，第110页。

Construct the Value Base of Harmonious Taxation Relationship

Ma Xiao Zhang Xiaofeng2Abstract: The taxation relationship is basic in the relations between the people and the government in modern states. Harmonious taxation relationship is an important supporting force for a nation’s social harmony and stability. This article focuses on analyzing the value base of constructing harmonious taxation relationship, upon which we put forward the basic countermeasures to establish such relationship.

Key words: Harmony; Mutual Beneficial; Taxation Relationship; Value Base

[ 收稿日期： 2007-10-18 责任编辑：邓康林 ][中图分类号]F810-40 [文献标识码]A [文章编号]1000-8306(2007)12-0054-06

注：“本文中所涉及到的图表、注解、公式等内容请以PDF格式阅读原文。”