如何建设人的城镇化

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改革开放以来，我国的的城镇化率已经从1978年的17.9%，跃升到了2012年的52.6%，并在2011年就实现了中国数千年历史上城镇人口超越农村人口的这一根本性跨越。在这一新的历史条件下，2013年6月公布的《国务院关于城镇化建设工作情况的报告》称，我国将全面放开小城镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，逐步放宽大城市落户条件，合理设定特大城市落户条件，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。如果再往前追溯，在2012年底召开的中央经济工作会议上已经提出了“新型城镇化”的新概念，明确要求“要有序地推进农业转移人口市民化”。这表明了国务院报告中的这种新型城镇化建设的重要内容之一或者说核心之一，就是实现人的城镇化。这构成我国制订相关政策的一个基点。

毫无疑问，我国城镇化建设的各种资源配置中，人是最关键也是最核心、最困难的因素，因而推进城镇化的本质，就在于实现人的城镇化。但如何实现好这种人的城镇化？或者说我们需要什么样的人的城镇化呢？笔者认为这要通过以下方面体现出来。

建设人口能够自由流动

机制的城镇化

人的城镇化首先要反映在城乡人口要能够双方自由流动上，在我国当前国情下，主要体现在农村人口能够比较自由和方便地从农村向城市和城镇的自由流动上。

长期以来，我国在户籍管理上实行着城乡居民泾渭分明的非农户口和农业户口，两者之间在国民待遇上差别明显，且农业户口在不通过考学、被国家机关录用等特殊情况下，是很难转变成非农人口的。应该说，这种在计划经济体制下产生的户籍管理制度，已经越来越不适应当今中国经济和社会发展的需要了。例如，国家统计局公布的数据表明，2012年我国非农人口达到了52.6%，但中科院公布的一份报告表明，广东省的城镇化率达到了64%，珠三角的城镇化率超过了80%。在这种情况下，只是由于城镇不同居民的户籍状况不同，而实行在许多方面带有明显差别化和歧视性的公共服务政策，就会在城市中彰显社会的不公平和不合理，明显是与现代社会的发展趋势相悖的。

我国党和政府一直在致力于改变这种状态。《国务院关于城镇化建设工作情况的报告》中对我国各类城市或城镇中农业转移人口转为城镇居民的条件的放宽，被人们认为是我国第一次明确提出各类城市具体的城镇化路径，它必然会对我国城乡居民的生活面貌发生很大的影响。中国市长协会2013年7月5日的《中国城市发展报告》显示，2012年年底与第六次人口普查数相比，户籍非农人口与城镇人口相差20594万人。这些人转为非农人口后，必然会对城市的经济和社会发展产生不同于以往的作用。

需要注意的是，城镇化建设中的人口转移，应向着市场化、自愿和自由流动的方向推进，而不是借此机会设置一些新的高门槛。2013年7月9日《文汇报》的一篇文章称，2009年，广东省中山市率先试点流动人口“积分排名入户”政策，将城市流动人员的学历、职称、社会保险、社会服务、荣誉称号等折算成一定分值，累积的分值可换取当地的“城镇户口”或“子女入学指标”。2010年6月广东省正式在全省推行外来工“积分入户制”。这样到2012年7月，广东省共有33.8万名外来人员通过这一政策，实现了相对意义上的“自由迁徙”。《文汇报》记者王星在采访调查中发现，不少外来人员其实对“积分入户”政策并不感冒。广州市在过去两年中每年3000个的入户指标，让很多受访者直言“门槛太高”。在广东东莞，2011年成功申请到“积分入户”的人数仅为7000人，大大少于省里定的1.8万人的指标，且这一数字还在逐年下降。

广东在全国还属于积极解决户籍难题的先进地区，是其他地区学习的榜样。但和我国新型城镇化建设的要求相比，显然这样的落户政策还是不够的。笔者认为，要实现人的城镇化，在人口流动方面应逐步建立起支持人口自由流动的政策机制，这是我们在进行户籍制度改革顶层设计中必须要考虑和努力的方向。应该说，只要新来人口能够就业并有稳定的收入、能够适应当地的基本生活水平，能够与邻为善，就没有理由把他们当作城镇化建设中的边缘群体看待。

建设能够提升

人力资本的城镇化

在新型城镇化建设中，人们最先关注的可能就是“跑马圈地”，大幅扩大城镇建设用地规划。但是我们必须要清醒，城镇化并不仅仅是盖楼修路，拉动经济的增长，也不仅仅是把农村的人口进行一次位移，而是要关注和促进我国城乡“人”的发展。否则，这样的城镇化就会变成为一种“伪城镇化”。2012年底“新型城镇化中长期发展规划征求意见稿”下发各地征求意见。据有关方面透露，在国家确定推进城镇化后，地方官员拜访络绎不绝，甚至有的直接表示要建数万人的“农民城”。这就是一些地方政府和官员对城镇化建设在根本意义上的误读。他们对“初稿”的反应仍是项目至上、开发圈地。这和新型城镇化建设要强调人的城镇化的初衷是相距甚远的。

人的城镇化，并不仅仅是把农村人口向城镇中进行简单的位移，而是要在这个过程中，使得城市和农村的人力资本得到共同的提高。人力资本是美国经济学家西奥多·舒尔茨在1950年代提出的一个概念，相当于马克思主义经济学中的劳动力价值。按照现代经济学理论，人力资本状况，决定着一个国家或地区的经济发展质量。我国农村人口向城镇的集中和流动，应该使社会整体的经济效益和社会效益得到更大的提升，因而这种流动就应该伴随着人力资本的增进，伴随着相应的教育培训文化工作的推进。不但如此，要使不断减少的农村人口并不导致农业的萎缩和衰落，那农村人口的人力资本状况也应该得到与农业现代化发展相适应的提升。

总之，新型城镇化过程中要从基层采取切实措施，不断提升国民素质。笔者这里强调的国民素质，不仅仅是指由农民变为市民者的素质，也包括现有市民的素质，如消除歧视、助人为乐、机会均等理念的树立等。只有新老市民和农村居民的素质不断提升，城镇化进程才会从“以物为主”向“以人为本”转变，成为一个增强正能量和社会凝聚力的过程。这样，各级地方政府和各级领导部门，就需要在城镇和农村的人力资本建设上做出更多的工作。

建设能够提升均等

公共服务水平的城镇化

现有户籍制度的最大弊端之一，就是使不同户籍的人口所享受的公共服务内容和质量有着重大差距。这种情况即使在城市内部，也体现得非常明显。我国目前城镇常住人口中有2亿多人没有非农人口户籍，与户籍非农人口在教育、医疗、社会保障等社会服务均等化方面，都存在有很大差距。这一问题，正是新型城镇化建设过程中亟待解决的问题。

随着城镇化的发展，中国未来预计每年平均有1400万人口大规模涌向城市，这就需要把成千上万已经进城和即将进城的农民变成真正的城市居民，使他们在社会保障、住房、医疗教育等方面享受到平等待遇，应该说这并是一件一蹴而就的事情。如何解决这么大规模的人口进入城市安家落户的问题呢？除了最基本的户籍制度、税收制度需要改革以外，最重要的是要促进公共服务业的发展，以及发挥它对城镇化进程所具有的支撑作用。

公共服务业的发展会促使人的城镇化落到实处。这是因为，发展公共服务业，可以有效解决农民工市民化的问题，可以把数字上的城镇化转化为实质上的城镇化，也可以从市场的角度解决政府财政所不能解决的问题。这种公共服务体系首先必须提供给大量进入城镇的农村人口，同时这本身就是一个非常重大的产业。与生活相关的公共服务业必须落地融入城镇化进程：基本医疗服务必须覆盖所有区域，义务教育制度必须覆盖所有常住人口，保障性住房满足基本的生活住房需求，就业指导服务可以采取相对集中的方式进行构建。这样可以使得医疗、教育、社保、就业等服务逐渐公平化，刚进城的人员也可以享受到基本的社会公共服务资源，得到基本的社会保障。此外，在满足公共服务基本需求的同时，应分层次发展为公共服务产业，通过商业服务业的发展使人的城镇化落地并找到根基，从而促进我们社会中人的全面发展。

在人的城镇化建设进程中，政府要致力于城镇发展规划的制定和城镇公共服务体系的建立，为加快城镇化建设和提高城镇化的质量创造条件。另外，公共服务业的发展对于拉动内需，促进当地经济的长远发展，至关重要，但它需要有大量的资金投入，当前没有任何一个地方政府有能力依靠自身财政来解决这一问题。依靠不可持续的土地财政只能支撑一时，依靠农业工业可以支撑一部分，在这种状况下，引入外部投融资机制就成为必然。因此，新型城镇化建设必须是开放的，而不能是封闭的，要有大视野、大思维、大战略。尤其是在促进公共服务业分层次发展的过程中，有计划和有节奏的引入社会资本成为题中应有之义。

建设能够促进

和谐社会建设的城镇化

新型城镇化、人的城镇化的发展过程，是一个原有的经济社会结构被打破、新的经济社会结构重新塑造和建立的过程，也是破除我国作为一个发展中国家所具有的城乡二元体制的过程，因而从哲学的角度讲，是打破旧的平衡、从不平衡状态走向新的平衡状态。这样一个过程，必然是充满着矛盾、变数和风险的过程，这就需要我们十分强调和关注社会的合作与和谐。

应该说，不断促进社会发展的和谐，是马克思恩格斯在他们那个时代就对未来社会提出的一种要求。马克思恩格斯在他们早期的经济学文献中，就曾强调未来社会中要实现两个和解，一是人与人的和解，也就是我们今天讲的和谐社会；二是人与自然的和解，也就是我们今天讲的可持续发展。现在来看，马克思恩格斯所讲的这样一个思想仍然没有过时，仍对我们做好经济社会发展工作有着重要的指导意义。马克思恩格斯启示我们，在人的城镇化建设中，新来的城镇人口和原来的城镇人口，转移出来的农村人口和留守原地的农村人口，应该在相互关系中尽快达到一种信任和和谐；与此同时，不管是新的城镇建设，还是广阔的农村地区，避免对生态环境和资源利用的破坏，走向新的可持续发展，也同样是我国城镇化建设中不容忽视的重大课题。

总体来说，我国城镇化建设过程是一个系统工程，也是一个需要不断进行深入改革开放的过程。对此同志2012年12月19日在北京主持召开经济社会发展和改革调研工作座谈会时就强调，要把城镇化最大潜力和改革最大红利结合起来，形成叠加效应，中国经济就有长久持续的动力。这应该说，是点到了问题的根本，是需要我国在新型城镇化、人的城镇化建设中抓住的根本。