效率与公平:论城市房屋拆迁中利益冲突下的价值选择
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【摘 要】房屋拆迁不断引发流血死亡事件，反映了我国当前民权保障理念的缺失和房屋拆迁制度的缺陷。本文试图在审视房屋拆迁制度的弊端基础上，透视城市房屋拆迁中各个主体利益，并为构建我国城市房屋拆迁制度的提出若干设想，以期对未来城市房屋拆迁制度的完善有所裨益。
随着城市建设进程的加速，因房屋拆迁导致的流血死亡事件频频上演，直接影响到了社会的稳定和谐。2013年8月，财新传媒记者陈宝成“死磕”强拆事件，再一次引发了公众对强拆的反思。反观德国历史上有名的“磨坊案”，德意志皇帝威廉一世在其行宫登高远眺，视线被紧挨宫殿的一座磨坊挡住。于是派人买下这座磨坊，不料磨坊主是“钉子户”，德皇大怒，下令拆除了磨坊。磨坊主不服，将德皇告上法院，法院受理了这状告本国君主的案子并判决德皇在原址上重建磨坊，由此形成了“风能进，雨能进，国王不能进”的寓言。“磨坊案”如同一颗耀眼的流星，数百年后仍给今天法治社会建设的我们以启示。房屋拆迁不断引发流血死亡事件，反映了我国当前民权保障理念的缺失和房屋拆迁制度的缺陷，本文试图在审视房屋拆迁制度的弊端基础上，透视城市房屋拆迁中各个主体利益，并为构建我国城市房屋拆迁制度的提出若干设想，以期对未来城市房屋拆迁制度的完善有所裨益。
一、对我国城市房屋拆迁制度的审视
（一）倾听：拆迁中愤激之音
自房地产业成为地方经济的支柱后，因拆迁问题诱发的社会矛盾变得十分尖锐，野蛮拆迁屡见不鲜，“钉子户”往往会获得社会的广泛同情和支持，从另一个层面看，也说明了政府与开发商的行为引发了人民群众的不满。事实上，在开发商与被拆迁人的拆迁博弈中，被拆迁人一般不会占据上风，更何况在房屋拆迁中流血事件的背后常看到的是政府站在开发商的身后，在一次次的拆迁中，地方政府都可能在开发商拆迁遇阻的情况下，通过公权力促使拆迁的顺利进行。众多的被拆迁者遭受不公正的待遇后，并不可能联合起来对抗现行制度，但借助于网络表达出来不满的声音融合起来了，一个偶尔的暴力拆迁足以使民众的愤激之声载道。在构建和谐社会的背景下，拆迁引发的问题不应该被忽视，它已成为影响我国社会稳定的重要因素。
（二）直面：现行拆迁制度的弊端
2011年出台的《国有土地上房屋征收与补偿条例》虽然有较大的进步，但仍有诸多不完善之处。
1.《条例》适用范围不全面。物权法中房屋征收的对象既可以是国有土地上的房屋，也可以使集体土地上的房屋，这样的规定无疑为“城中村”的拆迁提供了法律依据，但遗憾的是《条例》只调整国有土地上的房屋拆迁，没有将集体土地上的房屋纳入其中，导致“城中村”中被拆迁户的权益无法得到切实保障。
2.公共利益界定不明确。《国有土地征收与补偿条例》中规定：“为了公共利益的需要，可由市、县级人民政府作出房屋征收决定。”可何谓“公共利益”未予明确。法律规定含混不清，公共利益的的抽象化导致地方政府往往为了眼前利益滥用行政权力强拆。
3.司法救济途径不畅。首先，拆迁中的纠纷常常是由于商业拆迁引起的，而商业拆迁其实属于民事法律关系，法院应该按照民事诉讼法来处理这样的纠纷，《条例》第26条规定，“被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。”这意味着，被拆迁人无法通过民事诉讼维护自身权益。其次，征收补偿由政府作出，而司法处于弱势地位，裁决时难以做到不偏不倚。最后，征收补偿决定进入诉讼阶段程序后是否需要继续执行，未予明确。
二、城市房屋拆迁中的利益分析
（一）开发商的逐利―市场规律
在任何一种经济制度中，必需把稀缺资源配置到竞争性用途中来。市场经济利用供给与需求的力量来实现这个目标，供给和需求共同决定了市场经济中许多不同物品与劳务的价格。i如此说来，作为稀缺资源的土地，它的价格也要也要在市场中进行调整，直到土地供给量和需求量平衡。但商人始终遵循着它的商业规律，那就是赚尽量多的钱，不会放过任何机会去利用市场的缺陷去牟取利益。土地作为一种稀缺资源，已经成为了房产开发最为主要的成本支出，开发商要在房产开发中为获得更大的利益，想方设法降低房屋拆迁成本，已成为一种必然。
（二）被拆迁人漫天要价―人性使然
在每一次的拆迁补偿商讨中，不难想象，被拆迁人总会渴望补偿尽可能的多，通常情况下，哪一方在谈判中处于有利地位，这一方就能迫使对方满足自己的条件。开发商欲购得的土地使用权是稀有资源，是开发商所必需的。在房屋所有人还未处于贫困饥寒的地步，没有人会贱卖自己本可以发家致富的房屋，在这场价格争议中，任何一个拒绝与开发商合作的普通业主稍作迟延就会使得开发商的整个开发计划进展停滞，由此看来，开发商购买土地使用权的愿望远远比业主出卖自己房屋的愿望更为迫切，于是，正常人的本能驱使着业主漫天要价，去分得城市建设进程的一杯羹。
（三）政府让利于民―民心所盼
在开发商和被拆迁人的博弈中，既然被拆迁人往往会出于优势地位，那大多数开发商会屈服选择再让一点，但事实上并非总是如此，因为博弈中的开发商开始向地方政府求助，而地方政府也往往会选择倾向开发商，甚至充当开发商暴力拆迁的帮凶。原因在于地方政府要追求GDP、要增加财政收入。个别地方政府甚至低价从农民手中征收土地，接着再转手高价卖出去。暴力拆迁发生后，地方政府常常保持沉默，因为很多的地方财政就是靠地产在支撑。这种背景下，钉子户成为了一个不顾大局的人，拆迁补偿开始远远低于真正的市场价格。当前中央政府执政为民的政治要求是显而易见的，但上层的良好愿望和下层具体的实际无法相适应，可以说，中央政府的执政理念超出了当前地方政府实现这种愿望的技术手段。于是对规定程序的背离成为一种当然的做法，对法律的滥用在不可避免。但被拆迁人为了自己的权利和利益去进行抗争本应得到尊重，就是说政府在行使权力的过程中必须考虑人民的权利，在发展经济的过程中保护弱势群体的利益，这样才是社会所期盼的。
三、寻求公正与效率的衡平―城市房屋拆迁中的价值选择
城市房屋拆迁中存在私权保护与效率的矛盾，具体看来就是，拆迁当事人的合法权益保护与追求“城市建设项目顺利进行”的目的之间存在着公平与效率的矛盾。追求城市建设速度必然在拆迁过程中倾向“破旧陈新”，房子要迅速拆除，让万丈高楼取而代之，这无疑损害到被拆迁人的合法权益。反之，重视私权的保护，在房屋拆迁中任由当事人充当“钉子户”的角色与开发商对抗，自然会大大影响城市建设顺利进行。
美国著名的经济学家阿瑟・奥肯认为，公平与效率之间存在着一种互为代价的替换关系，难以两全，只能顾其一端，有所侧重。为了强调平等，就得牺牲效率，如果为了强调效率，就需要允许不平等的现象存在。ii一般看来，公平与效率之间存在不可消除的矛盾，我们必须在这种冲突中作出价值选择。“帕累托改进”理论强调，一部分人财富可以增加，可是其他人财富不能减少。从《宪法》和《物权法》看来，我国越来越强调对私权的保护，这体现了当前的社会价值，公平才是这个社会首先应该倡导的价值追求。在当前我国公权力对私权的过分制约的情况下，“私权保护”应当放到更加重要的地位，这无疑符合我国国情，任由私权不受保护，将铸成中华民族历史性的灾难。在此关头，政府应恪守全心全意为人民服务的宗旨，对任何侵害人民合法权益的行为，要不惜一切代价加以制止。那些表面上是维护了城市建设顺利进行的需要，引发的矛盾问题已成为严重影响社会和谐安定的重要源头，也在法律的制度价值判断上也丧失了其应有的定位。
四、构建我国城市房屋拆迁制度的设想
（一）界定公共利益
私有财产应当受到严格的保护，但对私有财产的保护也不应当扩张到公共福利政策之外。法律作出“国家为了公共利益，可以征收任何土地”的规定无可厚非，但是，任何一项出于“公共利益”目的的公共政策可能甚至必然会侵害个体利益。现实中，极大部分拆迁、强拆活动都被冠以“公共利益”之名而行。因此对“公共利益”作出严谨的法律解释显得尤为重要，判断公共利益应当考虑国家发展目标、事业的公益性、受益对象的数量、效益与损害的比较、正当法律程序等等因素。iii公共利益的判断具有较大的弹性，为了法律适用的简便性和避免征收对象的合理怀疑，必须引入严格程序方法去界定什么才是“公共利益”，惟有在程序上达到公平、公正、公开，“公共利益”正确界定才是可能的，出于对私权的保护，加上我国公权力的强势地位，我们可以参照刑法上的无罪推定原则，对公共利益可以引入类似规则：即未经正当程序的论证与裁决，不得认定为“公共利益”，惟有“公共利益”在这样的制度下诞生，才能获得人民广泛的认同。
（二）建立严格的征收程序
我国法律有“重实体、轻程序”的传统，事实上不公开的程序必然带来带来暗箱操作，其结果也会让人们不满。法律长期运用的经验告我们，事实上程序公正与最终的实体公正之间具有正相关的关系，随着程序的不断改进，我们所能够获得的实体结果就会越来越经得起历史的检验，因为正是得到所有人都严格遵循的程序，使得人民对于自己行为的结果可以有合理的预期，依靠严格的程序所得到的结果更接近正义或真理。“未经法律的正当程序进行答辩，对任何财产和身份的拥有者一律不得剥夺其土地或住所，不得逮捕或监禁，不得剥夺继承权和生命” iv。我国房屋拆迁应当包括征求公众意见、评估、科学决策、听证等程序，确保公众享有的参与权与知情权。
（三）建立司法救济途径
首先，征收机关必须勤勉参加诉讼活动。就目前我国因拆迁引发的纠纷而言，更为重要的不在于立法的正确性，而是看审判机关能不能坚守中立的司法作为正义底线，视地方政府为一个普通的诉讼主体，判决时不偏不倚。其次，在被拆迁人提讼阶段，为了更好地保护被拆迁人的合法权益，应当酌情暂停执行拆迁决定。此外，还应该增加民事法律救济途径，将商业拆迁引起的纠纷定性为民事法律关系，法院应该按照民事诉讼法来处理此类纠纷，从而避免行政机关的干预，更好地保障被拆迁人的合法权益。
结 语
在我国历史上，由于土地是人民最重要的生产资料，因此土地兼并成为农民战争的主要原因。今日之中国，土地拆迁制度不完善的情况下，开发商的房屋拆迁在合法的外衣下掠夺他人权益，也不断引起社会矛盾迭起。这或许是因为土地交易较大程度上排斥在市场交易之外，而公权力对土地使用权存在较大限制的缘故。从国外的经验看来，不限制土地所有权并不意味着效率的必然降低。只要有一套行之有效的法律程序，以保证各方利益获得公平的表达机会，并且在此基础上达成各方共识，同时政府的作用不应当是利用手中的权力随意剥夺所有者，也不是给财富精英阶层锦上添花，而是居中成为社会福利的推进者，兼顾效率和公平的主持者，那全民福利的全面提高才成为一种可能。
注释：
i（美）曼昆.经济学原理（上）[M].梁小民，译.北京：机械工业出版社，2008：84-85.
ii王慎之.当代西方经济辞典[Z].郑州：河南人民出版社，1990：144.
iii熊文钊.论行政补偿[J].行政法学研究，2005（2）.
iv（英）丹宁勋爵.法律的正当程序[M].，译.中国政法大学出版社，1999：1.