加快建立健全村级组织运转保障机制
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村级组织是党在农村全部工作的组织基础，保障村级组织正常运转，是加强农村基层组织建设的必然要求，事关农村改革发展大局。保障村级组织运转的重点和核心在于为村党支部、村委会(以下简称村两委)提供政治、经济支持，使其在村域自治、管理和公益事业建设中有效履行职责。去年，我们对各市15县22乡镇42村进行了调研，并对57县321村、1193农户作了问卷调查，对此，我们认为，加快建立健全村级组织运转保障机制，应该摆上重要议事日程。
村级组织现状
村级组织建制完善，运转总体规范，但运行成本趋于上升。调查显示，目前村级组织运转呈现三大特点：一是组织机构健全、人员配备到位。“两委”干部村均7.3名，并且体现出精干效能原则，大多交叉兼职。村干部和村民之间的干群比例平均为1:243。二是工作条件趋好，运转日益规范。村两委办公场所基本落实，运作制度日趋健全，不少村干部实行了坐班制(杭嘉湖甬绍地区尤为明显)，管理能力和工作效率不断提高。三是管理幅度扩大、运转成本上升。随着撤村并村工作的推进，2008年全省行政村数量比2000年减少了约30％，村均人口数量、村域面积迅速扩大，加上一些撤并老村之间的宗族观念和并村不并社(即行政村虽撤并，但村经济合作社集体资产没有撤并融合)，新村管理幅度加宽，运转管理难度增大。
经费保障依靠自我积累和财政补助，保障水平较低。当前，村级组织运转经费保障初步形成了以村集体经济自身收入积累为主、以各级财政补助为辅的格局。调查显示，村均集体经济收入支付村干部报酬和办公管理费用9.62万元，各级财政补助村级组织运转及村干部报酬村均2.45万元，村集体自我支付和财政补助保障比例约4:1。各地通过发展集体经济和加大财政补助力度，村级组织运转总体良好，但2008年全省集体经济收入5万元以下的薄弱村仍占39.7％，且主要集中在经济欠发达地区。尽管省财政设立了欠发达地区经济薄弱村组织运转和村干部报酬专项补助资金(2008年各为6000万元和4000万元)，但补助力度还比较小，仅对占全省总村数22％的集体经济收入1万元以下村平均补助1万元左右，由于当地财政困难，对配套补助很少，保障水平比较低，离有效保障缺口还较大。与江苏省各级财政对集体收入不足10万元的补足10万元政策相比，我省的补助范围和力度还存在较大差距。
组织服务功能增强，群众得到实惠，但仍难满足发展需要。一是大力推进了农村公益事业建设。村均投资建设公益事业建设支出23.2万元，占投资总支出(包括村集体、各级财政、社会捐助三者之和)的60.6％，村均支出公共设施管理维护和公益事业运行(如卫生、治安等费用)2.9万元。为农村基础设施建设、科教文卫事业发展和农村平安稳定提供了重要的物质保障。二是积极推动了农村福利保障事业发展。村均支出五保户供养0.4万元，困难户补助0.2万元，老年人及老党员补助1.8万元，医疗保险补助1.6万元，合计4万多元，为农村老有所养、病有所医、公平分配作出了重大贡献，有力地弥补了公共财政在农村保障事业中的不足。但随着城乡一体化指向下农村公共服务和公益事业发展时代的到来，农民群众对村级组织功能发挥提出了更高要求。据问卷调查，一个中等发展村期望建设投资500万元左右，年均需要管理费用、福利费用、公用公益事业维护费用40万元左右，与42个村的实地调查相印证，说明村级组织服务能力现实与目标需求之间仍存在较大差距。
基层民主加快推进，一事一议兴起，但激励保障机制缺位。村级组织的自组织能力进一步加强，民主议事、民主决策、民主监督进程进一步加快，大部分村的党员会议、村民和社员(代表)会议、民主理财监督小组等民主议事、决策和监督机制稳步实施。部分经济实力较强的村，建立了党员、村民(社员)代表开会议事误工补贴制度。一些经济薄弱村为弥补村级公益事业建设费用的不足，村级组织通过民主决策，依法组织村民开展了一事一议筹资筹劳活动。2005年至2008年四年间，全省共有4267个村开展一事一议筹资筹劳，共筹资39486.6万元，筹劳1005.3万个工日，平均每个村每年筹资9.25万元，筹劳0.24万个工日，自力更生积极推动村内公益事业建设。但由于农民收入低、出资能力弱，筹集资金总额较小，农民分工分业程度高，筹劳困难较大，加上当前各级财政未建立奖补激励机制，仅靠村民自身筹集的资金和工日，对于推动公益事业建设的作用十分有限，村级组织对于一事一议筹资筹劳的积极性不高，2008年开展一事一议筹资筹劳的村仅占总村数的2.9％。
运转效率
从村干部报酬享受、日常办公经费落实、公益事业建设能力3个维度来考察，经调查和测算，我省村级组织运转存在4种效率状态：困难无力运转、基本正常运转、正常运转、有效运转。其中，处于困难无力运转状态的村占38％。基本正常运转的村占19％，正常运转和有效运转的村占43％。
困难无力运转村。这类村的特点是。村干部难以取得报酬或取得报酬远低于当地农民人均收入水平，日常办公管理必要费用欠着落，难以正常开展村内自治管理，无法推动开展村内公益事业和新农村建设。按照最低运转刚性支出计算。即保障村干部基本报酬和日常办公必要经费需5万元左右，其中享受固定报酬村干部3人(村党支部书记、村委会主任、村会计文书)，按全省农民人均收入9258元计算约需2.8万元，其余4个村干部误工报酬按每人每年3000元计算约需1.2万元。必要的报刊订阅和水电、通讯、交通费、村务公开等办公开支约1万元。2008年全省集体收入(包括财政补助收入)5万元以下的村有11766个，约占总村数的38％(其中l万元以下村有6831个，占22％)，处在困难或无力运转状态。
基本正常运转村。这类村的特点是，村主要干部报酬基本达到当地农民人均收入水平，日常办公管理有必要经费，能基本开展村内自治管理和村内小额公益事业管理维护，但较难持续推动新农村建设。按照村干部报酬、日常办公管理和村内小型公益事业管护经费等基本保障力度大小，区分当地经济发展水平、公益事业建设与管护要求的不同。村集体年收入需5万～20万元左右。2008年全省这类村有5984个，占总村数的19％。
正常运转村。这类村的特点是，村干部有报酬并达到当地农民劳均收入水平，日常办公管理经费比较充裕，能正常开展村内自治管理，基本能推动开展村内公益事业和福利保障事业建设。但难以有效达到全面小康水准下的社会主义新农村建设和管理要求。主要是那
些年集体收入在20万～40万元之间的村(这些村基本没有享受各级财政的运转经费和村干部报酬补助)，全省约有3755个，约占总村数的12％。
有效运转村。这类村的特点是。村干部报酬达到当地农村劳动力劳均收入水平，日常办公管理经费充实，能正常开展村内自治管理，能持续推动村内公益事业建设和社会公共服务福利保障事业，基本达到城乡一体化指向下的新农村建设和管理标准。经调查统计。这类村的年均开支约需40万元，其中村干部报酬及有关误工补贴8万元，办公管理费用6万元，村内社会福利开支5万元，公益事业建设和管理费用20万元。2008年全省年集体收入在40万元以上的村有9535个，约占总村数31％，处在有效运转状态。
对策建议
保障村级组织正常运转，是加强农村基层组织建设的关键环节，是推进社会主义新农村建设必须正视和解决的重要问题。为进一步提高我省村级组织运转保障水平，切实加强农村基层组织建设。按照中央“逐步建立资金稳定、管理规范、保障有力的村级组织运转经费保障机制”要求，坚持因村制宜、分类指导的原则，努力做好以下几项工作：
加强财政转移支付力度，保障薄弱村基本正常运转。结合维持基本正常运转需5万元的标准，建议重点对集体经济收入5万元以下的经济薄弱村实行财政转移支付，不足5万元的补足5万元，确保其维持基本正常运转。在2002年全面推行农村税费改革中，全国许多省份取消了村提留，并按不低于原村提留收取水平，采取农业税(包括农业特产税)附加的形式返还村级组织；2005年免征农业税后，以不低于农业税附加额的形式由财政全额转移支付给村级组织。我省在2002年税改中未实行农业税附加返还政策，而是规范保留了村提留。2005年免征农业税时，原保留的村提留被一并取消，又未实行财政转移支付进行专项补偿，相比之下，我省村级集体由于税费改革取消村提留而实际减收4.26亿元。根据税改实际和我省财政实力，有必要、也有条件对因取消村提留而导致的村集体减收进行转移支付。经初步测算，转移支付约需4，2亿元，基本与税费改革取消村提留形成的村集体减收额相当。
建立健全奖补激励机制，推动一事一议稳步健康发展。为适应农村税费改革后农村公益事业建设的新情况，调动农民参与村级公益事业建设的积极性，有效引导村民开展一事一议筹资筹劳活动，促进农村基层民主政治建设，推动农村公益事业发展，根据国务院农村综合改革工作小组、财政部、农业部《关于开展村级公益事业建设一事一议财政奖补试点工作的通知》(国农改(2008]2号)精神，要尽快启动一事一议筹资筹劳省级财政奖补。省级重点制定一事一议筹资筹劳财政奖补实施方案。开展试点，建立奖补激励机制，安排专项资金，重点用于欠发达地区的一事一议财政奖补，努力确保既全面推进村级公益事业建设，又不新增加村级债务。
发展壮大村级集体经济，提高村级组织自我保障能力。实践证明，发展壮大村级集体经济是保障村级组织正常、有效运转的根本出路。要切实加强对村级集体经济发展的指导和扶持，重点扶持集体经济年收入40万元以下村，发展壮大村级集体经济，建立健全外部输血与村集体自我造血相结合的运转经费保障机制。新农村建设中的项目资金投入要与村级集体经济发展项目密切结合起来，努力形成项目建设推进集体经济发展、集体经济发展保障项目建设和村级组织运转的良性互动发展局面。研究制定并出台扶持发展壮大村级集体经济政策意见，通过财政投入、结对帮扶、税收优惠、信贷支持、股份合作、异地开发等手段，指导扶持村集体深入开发集体土地资源、积极盘活集体存量资产、大力发展集体物业经济，切实增加集体经济稳定持续收人，推动薄弱村转化，促进基本正常运转村实现正常运转、正常运转村实现有效运转。
探索建立多元投入机制，合力推进农村公益事业建设。在财政扶持和村级自我投入的基础上，引导和激励企事业单位、社会团体、企业家、先富起来的个人以及所有热心公益事业的人士，投资农村公益事业建设，以捐款、捐物等捐赠方式兴办村级公益事业，逐步形成政府主导、村级(农民)主体、社会辅助的多渠道、多元化的投入机制。建立村级公益事业投资者利益补偿机制，企业捐款和投资村级公益事业，可以按规定享受相应的税收优惠和减免政策，社会组织和个人投资村级公益事业可以冲抵营业税和所得税。
加强村级财务和农民负担监管，确保村级组织运转规范有序。切实加强村级财务管理。进一步健全“群众民主监督、会计核算监督、网络实时监督、上级审计监督”四位一体监督体系，全面推进村级财务管理规范化建设，确保村级组织运转经费开支安全有序，切实制止铺张浪费、贪污挪用行为。提高村级财务公开质量和效果，真正做到“真公开、全公开、常公开”；依法规范村级会计委托制，积极推进村级会计电算化和县(市、区)、乡、村三级财务计算机监管网络建设，扎实推进集体经济“三年一轮审”。切实改善和提高会计核算监督手段和能力。全面加强农民负担监督管理，强化对村级组织向农民收费行为的专项治理和明查暗访，杜绝农村“三乱”。