试析民意与公共政策的关系
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【摘要】现代政治生活中，民意是公共政策的基石。文章在对民意概念进行梳理，分析民意与公共政策的关系的基础之上，提出了民意影响公共政策的主要路径，即间接表达和直接表达。前者包括选举、政党、利益集团与大众传播媒体等，后者包括投书、游说、请愿、申诉、座谈会和听证会等。
【关键词】民意 公共政策 关系
民意概念辨析
从现代意义讲，究竟什么是民意？到目前学界仍然莫衷一是。一般来说，民意即便不是指全体民众的意见，也是指大多数民众的意见。但实际上，对公共政策产生影响的民意并非都是全体民众的意见，甚至在一定情况下也不是大多数民众的意见。
凯伊（Key）将民意定义为：民意是由那些政府认为应慎重加以注意的私人意见所组成。韩念西（Hennessy）在其著作《民意》中指出，民意是一群特定的人，针对具有一定重要性的事务，所表达出来的各种不同看法的综合。杜伯（Doob）提出了内在和潜隐的民意。他认为人们对一项问题的态度如果不表达出来，即为内在民意。潜隐的意见，指的是人们对于一项问题的态度于尚未形成之时，或该问题尚不足以影响态度之时的意见。潜隐意见是“潜在民意”。潜隐民意如果意味多数态度或预存立场，终究会形成一项问题的意见，那就具有重要性。
我国台湾学者对民意也有系统研究，强调民意是针对一般或民间重要性的问题，经过意识的、理性的公众讨论以后达到的社会判断；民意是政府以外的人们，对全国关心的事物自由公开表达的意见，且这些人要求它们的意见有影响，决定政府行动、人事或结构的权利；民意不代表每一个人的每一项意见。它只是在特定的时空以及团体之内，就某项共同相关的事务，反映出团体内各种不同的意见。
从公共政策的角度看，民众可以区分为一般民众和关注民众。一般民众是指一般人，包括大部分对公共事务没有兴趣或不了解的民众，而关注民众则是指对公共事务较为关心或特别关心的民众。普瑞斯（Price）依参与政策议程设定的程序，将民众细分为一般民众、投票民众、关注民众、活跃民众，以及议题民众。投票民众意即选民；活跃民众则指关注民众中积极参与正式或非正式政治活动者；议题民众就是指对具体公共政策特别关注的民众。由此可见，在公共政策制定过程中显现出来的民意一般都是特定的民众的意见，并非全体民众的一致意见，当然，特定民意如果在人数上多过未表达意见或持反对意见的人数时，我们可以称这种民意为多数民意或主流民意。
民意与公共政策的关系
在民主制度下，政府决策必须回应民众的要求，公共政策必须以民意为基础。但是什么是真实的民意？决策者依据怎样的民意来制定政策？这些问题都涉及到民意与公共政策的规范关系。古典民主理论家认为公民是理性的，因此，理想的民主政治是具有大众参与、政治平等、多数决定三大特征的直接民主。在这种情况下，公共政策的制定应当由全体民众参与讨论、表达意见后，以多数人的意见为最高的决策依据。但是直接民主的观点也不断受到批评，除了其可行性外，在必要性上也受到怀疑。熊彼特在《资本主义、社会主义与民主》中主张间接民主论。这种政治观认为，政府是公共问题的解决者，政府是由一群精英与专业人士组成，这些人通过对公共利益的反复思辨以及采用客观中立的分析工具，达成政策决策，其所制定的政策自然不一定也没有绝对的必要符合民众的偏好，也就是说，在这种情况下民意并非制定政策的唯一依据。
这种争议主要来自对民众特性的不同认知。间接民主者认为民众存在理性无知和轻率表达的问题，这会导致两种情况，一是民意表达不稳定；二是在意见轻率表达过后顽固不化，特别固执。如果依据这种民意来决定公共政策必然出现严重的错误。除此之外，反对直接民主论的人认为，民众欲望无穷而政治资源有限，势必无法完全充分地满足人民的所有需求，回应人民所有的请求，无法在政策制定上满足民众的要求。在这种情况下，民意很难成为政策制定的依据。
然而，民选政治人物有选票的需求与压力，未必敢采取抗拒民意却对国家发展和全民利益有长远好处的政策。在选举压力下，政治人物通常会选择回应短期的行为政策而不愿着眼长远的好政策。从上述观点看，公共政策不应完全以多数民意为决策依据，规范性的以民意为决策依据的观点在鼓舞民心上有很大作用，但是在政策制定过程中却不恰当。所以，除了民意之外，还要考虑民众的整体利益和长远利益以及民众的义务。
从实证的角度看，部分公共政策与多数民众意见乃至精英的意见也不一致，比如，经济学家预测，在信息完全充分的条件下，通过选举竞争机制，政府在制定政策时，对于民众的偏好有相当高的回应性。利益集团理论认为，一般民众的意见在多元民主、利益政治运作下不容易彰显，政府制定政策时偏向于有组织、有实力的利益集团的意见，而非一般民众的偏好。在信息有限的情况下，政治人物极有可能掌握发言权，在制定政策过程中以及决定政策后，通过各种方式引导民众，从而改变民众的偏好，甚至会采用欺骗的手段操控民众的偏好。而且民众与政治人物都有可能受到第三种因素比如媒体的影响，所以，有时候政策不受民意影响，政策制定与民意偏好有偏差。
民意影响公共政策的途径
在现代民主国家，民意对公共政策的影响主要是通过什么途径呢？台湾学者余致力将民意影响公共政策的途径分为直接表达与间接表达两大类，间接表达是指民众通过他人来表达其对公共政策的意见，又可分为正式途径与非正式途径两种方式。直接表达是指由民众亲身表达出其对特殊公共政策的意见，其表达方式则有主动与被动之别，前者包括了上书、游说、请愿、申诉、连署、示威、抗议与游行等行为，后者则是通过座谈会、公证会、民意调查与公民投票等途径来表达。
在间接表达的各种方式中，选举是民意影响公共政策的正式途径，通过投票所选出的行政首长与民意代表，其对公共政策的意见，往往代表了多数选民所持的政策意见。但是在特定的选举规则约束下，当选者并非代表了多数民众的意见，这种情况下少数议题选民和积极选民的意见对公共政策的影响反而更加明显，所以民选行政首长在许多政策议题上的抉择未必一定代表多数民意，民意代表的政策抉择更是有可能与多数民众脱节，特别是在选票压力下，民意代表很可能优先考虑其区域利益，而不是以代表全民意旨为职责。由此可见，选举在一般意义上代表了民意，但是在特定选举规则约束下，多数人的意见未必决定选举的结果，从而对公共政策的影响也受到限制。
民意影响公共政策除了选举等正式途径之外，还可以通过政党、利益集团与大众传播媒体等非正式途径来间接表达。政党的主要功能是汇聚各利益团体以及一般民众的意见，提出自己的政策纲领，通过选举成为政策制定和执行者。利益集团的主要功能是在政策制定过程中，通过利益代表与利益集团来影响公共政策。大众传播媒体具有反映民意和议程设置功能，对政策制定也有显著影响。但事实上，政党、利益集团、大众传播媒体所反映的民意并非是全体民众的意见。此外，政党、利益集团、大众传播媒体都有自己的利益，如果三者构成利益共同体，则对公共政策的影响最大，这种情况下，即使政策抉择与多数民意不一致，也会被看作有民意基础，而真正的民意对政策的影响则受到限制。
除了间接途径之外，民意对公共政策的影响也可以由民众主动直接表达。投书、游说、请愿、申诉、连署、示威、抗议与游行等方式都是在直接表达民众意见。与间接表达相比，民众直接表达的意见不仅能够体现其政策偏好，而且能够显示出对政策的关注强度，从而对公共政策的制定和抉择产生显著的影响。偏好是衡量民意的第一步，但是不足以展现民意的全貌。具有同样偏好的民众，其对所持立场的坚持态度，也就是意见的强度，可能有相当大的差异，强硬的意见往往对公共政策的影响更大。
在民主制度下，政策制定往往有特定的程序征求民众的意见，这种民意的表达是直接但被动的，比如座谈会、听证会等。从一般意义上，这是民意影响公共政策的重要途径，但是这种形式容纳的人数有限，少数代表由于其本身对特定政策有自己的认知与评价，并不能完全代表多数民意。更有甚者，有些学者专家与决策者之间有着密切的互利共生关系，其在政策咨询过程中就会主动扮演为既定政策提供合理化论述与证据的角色。因此，在民意的表达途径中，座谈会、论证会、听证会等方式的代表性受到约束。现代民主制度下，一般都认为民意调查与公民投票所展现的民意最具有代表性，最接近多数的民意。但是，作为探寻民意的途径，民意调查和公民投票也有缺陷。因为使用少数文字表示一个政策，要受访者或公民做“反对或赞成”的截然分明选择，在受访者或公民对问题的认识程度不尽相同的情况下，并不一定能看清真实的民意，如果进行民调的专业机构技术理论水平不足或者为了自身利益刻意诱导受访民众，那么民调结论的信度与效度就会大打折扣，决策者依据这样的民意来确定政策，很可能会犯下无法挽回的错误。
（作者单位：新乡学院）