修改涉档法律保障“模改”成果
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“模改”经过及成效
2004年5月，安徽省在和县开展档案资源整合试点。到2005年10月，和县交通局、建设局、房产局、国土资源管理局等部门先后向和县档案馆移交了各自形成的专业档案。同年11月30日，省委、省政府在和县召开档案管理模式改革现场会，向全省推广和县做法。此次会议将“档案资源整合”定名为“档案管理模式改革” (本文统称“模改”)。随后，省委、省政府办公厅联合印发了《安徽省档案管理模式改革方案》 (以下简称《方案》)。《方案》明确了改革的总体目标，即从2006年起，用2到3年的时间，在全省范围内建立起“归属明晰、运转协调，门类齐全、结构合理，管理科学、服务高效”的国家档案资源管理新模式。围绕这一目标，《方案》将整合资源、创新体制、强化服务确定为改革的三项任务。
《方案》的实施取得了多方面成效。第一，国家综合档案馆馆藏得到丰富和优化，从已开展“模改”的县(区)来看，国家综合档案馆馆藏数量平均增长了5倍，专业档案与文书档案的比例由原来的1:6变成6:1。第二，档案利用量大幅增长。仅2006年，“模改”后的国家综合档案馆接待查档人次和提供档案数量就分别比2005年增长了4倍多和5倍多。第三，加快了国家综合档案馆建设的步伐。专业档案的大量进馆，促进了国家综合档案馆的新建、改建和扩建工作。2005年以前，安徽全省每年新开工建设的国家综合档案馆不超过5座。2006年，新开工建设的国家综合档案馆达到10座，总建筑面积3万平方米，总投资3000万元。2007年新建档案馆数达到17座，总建筑面积近7万平方米，总投资9460万元。第四，管理成本大幅下降。专业档案由国家综合档案馆集中保管，改变了原来多头建馆、重复投入、重复设岗等情况，管理成本由此大幅下降。第五，管理水平显著提高。“模改”后的专业档案管理普遍实现了规范化，杜绝了原先由散存导致的散失、散乱现象。
同时，安徽的“模改”也在全国引起强烈反响。过去两年，计有30多个省、市、自治区以及副省级市、计划单列市的档案部门领导率员到安徽考察“模改”。甘肃等地借鉴安徽做法，开展了颇具声势的档案资源整合工作。
涉档法律法规对于“模改”的制约
“模改”的主要目的是理顺关系，确立档案管理、利用新体制。从安徽的实践来看，新体制的核心内容有两点：一是变专业档案的分散保管为国家综合档案馆的集中保管；二是变档案行政管理上的各自为政为档案行政部门的一家主管。前者事关物权，后者涉及职能，二者的任何变更和调整，都应建立在法律的基础上。但从目前来看，则缺少这一基础。
《中华人民共和国档案法》第八条规定：“中央和县级以上地方各级各类档案馆，是集中管理档案的文化事业机构，负责接收、收集、整理、保管和提供利用各分管范围内的档案。”对于“中央和县级以上地方各级各类档案馆”，作为部门规章的《全国档案馆设置原则和布局方案》将其分为三类，即各级国家档案馆、部门档案馆、企事业单位档案馆。对于“各级国家档案馆”，《全国档案馆设置原则和布局方案》又将其细分为综合档案馆和专业档案馆。同样，经国务院批准的《科学技术档案工作条例》也明确要求“国务院所属的各专业主管机关，根据需要建立专业档案馆，收集和保管本专业需要长期和永久保存的科技档案”。机构是管理体制的依托，机构形式决定着管理职责。档案馆的“分类”设立，由此决定了专业档案的部门所有和分散保管。
以上是“分割”，再看“分治”。
按照《中华人民共和国档案法》规定，档案工作应由档案行政管理部门主管。但是，同样作为法律的《中华人民共和国城乡规划法》则另有规定，即“建设单位未在建设工程竣工验收六个月内向城乡规划部门报送竣工验收资料的，由所在地城市、县人民政府城乡规划部门责令限期补报；逾期不报的，处1万元以上5万元以下的罚款”。所谓“逾期不报”，用档案界的行话来说，就是“逾期不归档”。对此行为， 《中华人民共和国档案法》及其实施办法规定，由县级以上人民政府档案行政管理部门给予处罚。 《中华人民共和国城乡规划法》却将这一行为的处罚权授予城乡规划部门。按照法律规定，同一地区的同一行政行为，只能有一个执法主体。显然，这里出现了两个执法主体，由此造成了档案行政管理的“分治”。类似“分治”规定在《建设工程质量管理条例》等法规、规章中同样存在。
由上可知，目前在档案管理体制上存在的“分割”、 “分治”现象，均于法有据。不同的只是前者为法律法规的统一规定，后者系法律法规的相异规定。但不管是前者还是后者，都对“模改”形成了制约。
在安徽，“制约”的主要表现是少数省直部门依据于己有利的涉档法律法规，坚持“分割”，坚守“分治”，不为“模改”所动。有的部门甚至采用下发文件、召开会议、开展专业档案执法检查等方式，要求市、县专业主管部门依法加强专业档案机构建设，进一步履行对专业档案的行政管理职责。少数省直部门的阻拒和背行，使市、县一些专业主管部门处于两难境界。究竟是按《方案》行事，还是照上级业务主管部门的要求去做?按《方案》行事，必然会开罪于上级业务主管部门。弄得不好，还会受到通报批评。实际上有的县(市)的专业主管部门由于参与“模改”已经受到通报批评；反之，照上级业务主管部门要求去做，强化“分割”、“分治”，又与《方案》规定不符。“两难”引发犹疑，犹疑造成观望，最终影响“模改”推进。事实也是这样。由此可见，法律规定的不一致和一些内容的缺失，对“模改”的制约不仅是认识上的，更是实践中的。
化制约为保障
制约“模改”的因素多种多样，但最根本的则是涉档法律的规定。涉档法律规定统一、健全了，其他一切问题，如涉档法规、规章的不一致、部门利益杯葛等等，都可逐步得到解决。这是由法律自身的效力层次所决定的。统一涉档法律规定，符合法制统一的原则。本着这一原则，修改《中华人民共和国城乡规划法》第六十七条，将档案违法行为的处罚权规定由县级以上人民政府档案行政管理部门统一行使，使之与《中华人民共和国档案法》的有关规定保持一致，这样就在法律上解决了“分治”问题。其二， 《中华人民共和国立法法》要求“立法要从实际出发”。目前，县(区)包括一些规模较少的省辖市、区域范围有限，其所属部门形成的科技档案、专门档案数量普遍较少，没有必要设置专业档案馆、部门档案馆。 《中华人民共和国档案法》的修改应考虑这一实际，在这方面增设禁止性条款，从法律上解决目前存在的滥设档案馆现象。如此一来，就在法律上解决了“分割”问题。“分治”、“分割”两个问题解决了，“制约”自然也就成了“保障”。