主体功能区建设中的理论与实践困境
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摘要：地方政府在实施主体功能区规划过程中存在“功能区”与“主体功能区”及其类别等语义相混乱、“限制开发”与“限制发展”含义相混同、主体功能区划与其他国土规划相混淆等理论困境，并面临主体功能区规划政策体系不完备、现行绩效考核制度不科学这两大现实阻力。因此，有必要在主体功能区规划实施过程中进一步厘清和丰富相关理论认识，建立健全相关配套法律体系，促进不同类主体功能区之间的合作互助，建立科学合理的差别化绩效考核体系，不断推进区划战略的落实与创新。
关键词：主体功能区规划；地方政府；理论；实践
中图分类号：F123 文献标识码：A
文章编号：1007—7685（2013）09—0020—04
近年来，省级主体功能区规划方案陆续成形、，不过涉及地方政府层面对主体功能区的认识与实践的研究并不多。即便是在2010年底国务院印发《全国主体功能区规划》（以下简称《规划》）——中国第一个国土空间开发的战略性、基础性、约束性的规划，以及十二五规划将实施主体功能区列为国家战略之后，在其实施进程中各级地方政府对于主体功能区规划的理解与落实仍有诸多问题。本文以笔者近期在西部某省区的实地调研为基础，结合区域经济和经济地理学理论及前人研究成果，对地方政府当前实施主体功能区规划进程中的理论与实践问题进行探讨，以深化相关理论研究，并为国家和地方推进主体功能区建设提供政策启示。
一、对主体功能区规划的理论认识有失偏颇
（一）功能区与主体功能区及其类别等语义混乱
主体功能区概念自“十五”初期提出到2010年《规划》的出台，其理论内涵不断丰富和发展，但时至今日，学术界和各级政府对于功能区与主体功能区及其类别等仍然存在语义上的混乱。在“九五”与“十五”时期，以强调人地和谐关系的经济地理学者为主体的专题研究团队，建议按都市经济区、人口——产业集聚区、能源——资源重点开发区、农业综合开发区以及需要进行重点保护和综合治理的生态类型区等功能区进行区划，但在规划过程中却演化成为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发等四类带着理想主义和“计划”色彩的分类。主体功能区的基本目标导向是经济社会发展要符合当地主体功能定位，而当前四类主体功能区并未按此导向依照地域的主体功能命名，特别是对于限制开发与禁止开发等保护类区域，并没有从保护的角度对其主体功能进行命名，而是沿用了开发系列的分类。当前对主体功能区的命名语义不利于地域主体功能内涵的理解，并造成不必要的混乱。近年来，不少地区将主体功能区简称或简化为功能区，但这一借鉴国外划分功能区的方法来划分主体功能区的做法并不科学。由于许多国家在进行功能区划分时，主要依据的是相互作用指标，而这种识别方法不适用于主体功能区的划分，并且主体功能区这个概念在国外并没有可供参考的成功例子。从区域经济学的角度看，功能区重视的不是同质性，而是各组成部分的功能联系，而主体功能区主要是指类型区，这两个概念大相径庭，不能混为一谈。功能区是由各组成部分协同完成或实现特定功能的一个完整区域，区划的核心工作是找出这样的区域并划定边界，其空间尺度不会太大；主体功能区则指不同的区域在更大范围内发挥不同的功能，区划的核心工作是识别区域的功能。
我国目前主体功能区的规划方案很不完善，特别是带有强烈计划性的四大类主体功能区的命名，没有直接表达“主体功能”的含义，分类体系与地区功能的多样性不符。真正的主体功能区应该是“地理空间+职能空间+政策空间”的复合体。一些地区用静态观念理解主体功能区，认为主体功能区规划确定后便不会再调整了。事实上，地域功能本身也会经历从发育到生长的演变过程。如，城市发育成具备一定控制力和影响力的都市集聚区时，其地域功能就应从重点开发、以数量增长为主导的类型，转换为优化开发、以质量提高为主导的类型。伴随着制度的变革、技术进步和自然条件变化，区域资源的发展条件、环境承载能力等均有可能发生变化，各区域的主体功能也可能随之发生变化，甚至发生根本转换。因此，必须以动态的观念看待主体功能区规划。
（二）“限制开发”与“限制发展”含义相混淆
主体功能区规划并不是限制区域经济发展的途径和方式，更不意味着各方利益之间的博弈。从优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发四个角度对主体功能区进行分类，只是表明了这些主体功能区的建设方式和手段，而非主体功能区的含义。在主体功能区的建设过程中，地方政府往往从字面意义上将限制开发理解为限制发展。事实上，限制开发并非限制发展，而是指发展要有限度、开发的强度要有限制，而且要坚持优先保护、开发适度、点状开发，强化环境保护和生态修复，因地制宜地在资源环境可承载的基础上发展特色产业。禁止开发并不意味着禁止发展，而是指依法建立各类自然保护区，提供优势生态产品，发展生态产业，在承担生态功能的基础上发展区域经济。由于限制开发、禁止开发等分类不恰当，导致很多主体功能区规划的推进面临重重阻力。无论何种类型的主体功能区都有发展的需要，限制开发和禁止开发只是发展的途径和侧重不同而已，并非是限制发展和禁止发展。如果限制开发更改为适度开发或有限开发，则能更好地表达主体功能区的内涵，加快主体功能区在全国的推广。2012年11月的《广东省主体功能区规划》，就将“限制开发区”一词换成了“生态发展区”，其生态发展区所包括的仍然是原来限制开发区的重点生态功能区和农产品主产区这两种类型，但生态发展所表达的发展意义和引导作用已与限制开发完全不同。
（三）主体功能区规划与其他国土规划的关系相混淆
目前，我国政府部门已经制定了不少国土规划，如社会发展和国民经济总体规划、城市规划、环境保护规划、土地利用规划、区域规划等。独立地看这些规划都是合理的，但由于出发点不同、强调的重点也不同，如果将这些规划综合起来并落实到具体的空间，就可能存在互相重叠甚至互相冲突的现象。由于当前我国的主体功能区规划及其政绩考核是以县域为基本空间单位进行的，加上各种国土规划概念在内涵与外延上存在一定的相似性，而且目前还没有关于实施主体功能区规划的相关立法，这导致地方政府很容易产生多重规划关系混淆的问题。因此，应在主体功能区建设的过程中，对各类规划进行明确界定，并在每一规划期内明确主体功能区的空间边界。主体功能区规划与其他空间规划是统和分、综和专的关系。一般而言，主体功能区规划不是各个空间规划的简单叠加，而是对它们的整合提升，应贯彻主体功能区的发展原则，坚持注重区域的整体发展。应当确立主体功能区规划的统领地位，适时调整主体功能区规划。对于主体功能区规划与其他规划的协调问题，从理论上说，主体功能区的范围不可能与行政区重合。应当认识到主体功能区的划分与传统的市（州）及县（市）行政区概念有着本质不同，它是有特定主体功能定位的空间单元。从行政区的内部看，几种类型的功能区有可能包含在一个行政区之中。同时，一个主体功能区也有可能包括几个行政区的局部甚至全部。因此，需要处理好跨行政区的主体功能区中由谁提供公共服务，以及生态建设如何管理和协调等问题。总之，虽然从科学性和现实作用方面看，主体功能区规划至关重要，但各类规划在空间规划体系中的合理位次与关系，也是主体功能区建设进程中需要解决的理论问题。从历史规律看，任何区域规划政策都是为解决所处时代的特定区域的问题而制定。因此，地方政府有必要从理论高度认识到，主体功能区规划是空间规划体系中表达总体布局的一种形式，它不可能解决所有的空间组织结构问题，同层级的空间规划也不可能被主体功能区所替代。
二、主体功能区建设面临的两大现实阻力
从调研的结果看，目前西部主体功能区只是制定了规划，尚未到全面实施阶段，相关政策不仅没有实现具体化和细化，且缺乏可操作性。总体来看，主体功能区建设实践中主要面临两大现实阻力：一是主体功能区规划政策体系不完备。推进主体功能区建设是对我国部门利益、区域利益进行的一次深刻而重大的调整，而政策的配套性是推进主体功能区建设的关键问题。《规划》从宏观层面提出了财政、投资、产业、土地、农业、人口、民族、环境、应对气候变化等政策以及绩效评价体系。这些主体功能区配套政策是政府引导市场形成主体功能区的关键所在。配套政策的合理分工、相互促进体系的形成，是高效实施我国主体功能区规划的重要保障。要落实《规划》中提出的比较宏观的政策体系，还需要制定出台一系列的实施细则、具体政策和配套措施。如目前西部地区的生态林补偿金标准过低，而国家在短期内大幅提高并不现实，这就需要细化到省市层面来建立相应的补偿机制，以弥补国家补偿的不足，真正实现让农户自觉地保护生态林。又如，《规划》在“完善财政转移支付制度”原则下提出“保障限制开发区域和禁止开发区域的人均基本公共服务支出水平与全区平均水平大体相当”，这个目标对于当前的财政分配格局而言，是一次十分重大的改革，但在执行层面上遇到一系列实际问题，诸如如何了解“大体相当”的含义？如果以数量或比重来描述，控制在怎样的区间才算是“大体相当”？我国各县（区、市）之间基本公共服务水平、转移支付后的财政开支水平仍然存在较大差距，如果要达到上述“大体相当”的目标，需要多长时间才能实现？在财政各方面开支的比重已经有较强刚性、各项开支均有同步增长的要求、要减少或降低某一方面的比重都面临较大压力的情况下，如何聚集财力支持限制开发区域和禁止开发区域，以实现“大体相当”的目标？由于未能明确相关配套政策的关系和各部门之间的沟通、配合机制，导致目前主体功能区规划很难形成合理分工、彼此协调、相互促进的完备的政策体系。二是现行绩效考核制度不科学。现阶段地区的绩效考核仍然偏重于财政税收、地区生产总值（GDP）、招商引资等经济指标，有些地区甚至以牺牲生态环境来推动经济增长，这与我国主体功能区战略要求的区域发展绩效考核标准存在矛盾。事实上，国家实施主体功能区规划的主要目标是解决一些地区盲目追求GDP增长的问题，所以试图将生态功能等作为可交换的产品纳入考核指标。而限制开发也只是基于环境承载能力，对特定区域中生态脆弱性的评价，是以生态保护为基础进行开发，避免盲目工业化。所以，当务之急是转变以经济考核为主的发展绩效考核体系，建立多层次的考核指标，将地方政府从“GDP枷锁”或“GDP崇拜”中解放出来，自觉推动主体功能区战略的实施。
三、结语及政策启示
主体功能区这一全新的理论概念给《规划》的实施带来前所未有的挑战，其理论探索与实践均任重道远。有必要在主体功能区规划实施过程中进一步厘清和丰富相关理论认识，不断推进区划战略的落实与创新。
首先，应健全相关配套法律体系，为主体功能区建设提供保障。由于短期内出台主体功能区专门的法律比较困难，所以可考虑优先颁布主体功能区专门条例，以专门的政策法规来确保主体功能区战略的稳步实施。重点协调主体功能区规划与其他规划之间的矛盾和冲突，以法律手段减少甚至消除不同利益部门在主体功能区建设进程中的利益冲突。此外，国家层面的主体功能区建设相关部门应当积极引导与督促地方政府依照主体功能定位，加快出台地方性行政法规，并最终形成不同类型与层次的法制体系，为主体功能区战略的实施提供有力的法治保障。
其次，促进不同类主体功能区之间的合作互助。主体功能区建设是一项系统工程，不同类型的主体功能区分别承担着不同的功能。因此，各类型主体功能区应从区域协调发展的大局出发，按照自愿、互利、共赢的原则，开展多形式、多部门的交流合作。
最后，应建立科学合理的差别化绩效考核体系。我国传统的地区考核指标多以经济指标为主，这对激发各地积极加快发展经济发挥了巨大作用。但在这种以经济指标为主的绩效考评体制下，地方政府很容易单纯重视经济总量的扩张和财税收入的增加，不利于主体功能区规划目标的实现。因此，应当在厘清理论认识的基础上，改进现行的绩效考核体制。如，可以构建地区重点开发区、农产品主产区以及重点生态功能区等三类发展绩效综合考核指标体系，其中的每一个指标均按各个主体功能区的特点赋予相应权重，以突出科学可持续发展的考核导向。或从政策目标、手段、保障三个层面构建能体现主体功能区战略理念、包含区域差异的环境政策体系框架。对于限制开发区内的绩效考核，应主要反映生态环境保护水平和特色经济发展水平，所以可采用生态环境建设投资额及其增长率、水土流失治理面积、森林覆盖率及其增长率、特殊生物资源数量和质量、人口增长率等作为考核指标。也可根据不同类型主体功能区的发展特征与要求，挑选不同指标，设置各自的权重，实现主体功能区绩效的分类评价，使地方政府能够抛开“GDP枷锁”。总之，对不同的主体功能区应实行差别化的绩效考核评价办法，发挥各地自觉实施主体功能区规划的积极性与主动性。