跨界环境损害国家责任的发展

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【摘 要】20世纪中叶以来，环境问题已从国内走向国际，由区域性发展到全球性，国家所面临的环境灾难并不以政治边界所分隔，生态危机显示出了全球化趋势。一系列的跨界环境损害事故引起了国际社会的极大关注，作为国际法的重要主体，国家在跨界环境损害事故中扮演着极为重要的角色，确定事故中的国家责任是解决跨界环境损害的关键环节。

【关键字】跨界污染；环境损害；国家责任

为确保经济的繁荣与发展，各国均致力于高科技的研究和应用，但技术革新的同时也伴随着潜在的危害，一系列由现代工业和科技活动引起的灾难性事故，如意大利赛维索化学污染事故、印度博帕尔农药泄漏事故、苏联切尔诺贝利核电站泄漏事故、瑞士巴塞尔赞多兹化学公司莱茵河污染事故等，无一不严重影响着人类的生存和发展，也使国际法中的国家责任问题变得越来越复杂，传统的国家受到很大冲击。

一、跨界环境损害概念的界定

跨界环境损害的概念经历了从模糊到逐渐清晰，不断更新、扩大的过程，不少学者认为到目前为止仍缺乏一个完整意义上的界定。1996年国际法委员会第48届会议中，专题工作组向联合国大会提交的《国际法不加禁止的行为所产生的损害性后果的国际责任条款草案》将跨界损害定义为：“在起源国以外的一国领土内或其管辖或控制下的其他地方造成的损害，不论有关各国是否有共同的边界。①”相较于1982于蒙特利尔通过的《适用于跨国界污染的国际法规则》中的相关规定，此定义有了明显扩大的表现，其一，在《适用于跨国界污染的国际法规则》中，将污染及其所产生的影响仅仅限定在一个或是几个国家领土范围之内，此规定过于狭窄并早已不符合现今的发展趋势。实际上，不是所有跨界环境损害行为都发生在某一国家领土范围之内，而极有可能发生在国家行使控制权的区域，例如专属经济区。在意识到此问题后，《草案》将造成跨界环境污染的范围扩大到“在其管辖或控制下的地方进行的活动”，扩大了各国承担环境责任义务的区域，减少了各国利用法律漏洞拒绝承担责任的情形，当然也增强了国家在遭受跨界环境损害时获得赔偿的可能性。但定义仍存在缺陷，例如在公海或是两级地区这些并不属于某一国家领土范围内的公共区域所发生的跨界环境污染事件，是否能直接适用定义、如何适用和规制的问题并没有涵盖，而随着全球经济一体化和全球环境变暖等一系列经济、环境问题，这一漏洞势必为今后可能波及到这些人类共同所有区域的环境损害事件的处理带来隐患；其二，将“跨国界污染”改为“跨界损害”，涵盖的范围更广。总体上说，跨界环境损害主要包括：大气污染、海洋污染、高科技的开发和利用产生的污染、污染转嫁以及运用核武器等化学武器给他国造成的损害。②

与其他一些国际社会绝对禁止的违法行为所不同的是，跨界环境损害行为并不是绝对禁止的，且此行为是否违法往往难以确定。为确保经济的繁荣和发展，各国存在的很多关于环境利用、经济提速、高科技开发等政策都对周边国家甚至其他国家产生某种程度上的不利影响，例如森林过度砍伐和工业化发展造成的荒漠化和酸雨，外太空物体发射、原子弹或其他化学武器的实验对环境造成的破坏，这些行为并不被禁止，有些甚至是被大力资助和提倡的，但这些行为确实造成了受害范围极大的跨界环境损害。从特雷尔冶炼厂案、切尔诺贝利核事故、美国墨西哥湾深海漏油事故等一些环境事件中归纳出，跨界环境损害行为主要包括以下特征：其一，损害必须是由人类活动造成的，后果也必须是可以进行实际和客观衡量的有形后果。其二，损害后果具有跨界性。这里所说的“界”乃是领土界限、管辖界限和控制界限。③其三，造成的损害后果是极其“重大”的。

二、跨界环境损害国家责任与传统国家责任的关系

（一）跨界环境损害国家责任的界定

跨界环境损害国家责任是国家因违反其国际环境法中的国际环境义务造成损害而引起的法律后果。也可以表述为“国际环境保护领域的国家法律责任”或“国家违背环境保护义务所应承担的责任”。

首先，责任承担主体是国家。尽管在国际环境法上，条约和司法实践等已经或正在为其他主体承担责任提供依据，但还不能说各种主体已经在国际环境法上享有了相同的地位。④国家仍是国际环境法中最主要、最基本的权利义务主体，这是由于其在国际社会活动中的地位和在国际环境保护领域的作用等诸多因素决定的。国家不但是国际环境法最主要的立法者，其平等分立的模式也是许多国际环境保护制度设立的基础。

其次，跨界环境损害国家责任是违反国家应承担的国际环境义务的法律后果。国际法委员会从不同功能出发，将责任分为两种性质：一种称为初级规则，是规定“一国根据国际法应当承担的义务”的规则。⑤另一种称为次级规则，是以赔偿、权利和最终表现为补救的特点的进一步的后果。⑥“国家对国际不法行为”和“国际法不加禁止行为造成损害后果”的相关责任规则属于次级规则，即跨界环境损害国家责任便是因国家违反其实体性的初级规则的国际环境义务而产生的“第二性义务”。

最后，对于跨界环境损害责任本身来说，重要的不仅是受害国能得到相应的赔偿，更重要的是强调加害国的预防义务和减少实际损害的措施，如预先通告、磋商谈判、搜集并交换有关资料和情报等程序性义务，当然对违反这些程序性义务是否直接产生国际责任则有不同主张。⑦

（二）跨界环境损害国家责任与传统国家责任的关系

传统上，国际法上的国家责任是以违法国际法的行为或不行为为前提的，而越来越多的实践表明，环境损害事件更多的是由于国际法上不加禁止的行为所引发的，但倘若对这些活动的行为主体没有任何方式的制约和惩罚，显然是对受害国的不公正。可见，跨界环境损害国家责任不仅包括国家的不法行为，还包括国际法不加禁止的行为产生损害后果的国家责任。两者有很多相同点的同时，也有明显的区别。

相关性上，首先，跨界环境损害的国家责任起源于传统国家责任，在很长一段时间内都是由传统国家责任的归责原则进行适用和规制的，是从传统国家责任中慢慢分化出来的，是对传统国家责任的发展和完善。在传统国家责任制度中就存在着国家在其行为排除了不法性的情况时仍可能要承担一定赔偿或补偿责任的规则。⑧其次，从发展趋势上来讲，传统国家责任在某些情况下已不能解决受害国遭受环境损害后得到应有赔偿的问题，跨界环境损害的国家责任以其特殊的关于“国际法不加禁止行为”的规定对其进行了的补充。关于国家责任，美国学者路易斯亨金认为，在国际社会，国家具有遵守国际法和国际秩序的内部和外部动机，法律与秩序是国际体系的理想和它的主要价值，并支持着其他价值。⑨这种理论可以用来解释国家对其国际法不加禁止行为造成危害后果承担赔偿责任的社会基础。在许多的跨界环境损害活动中，例如核材料的和平利用、太空探索、化学武器开发、远洋石油运输等，国家并未违反任何国际义务，其行为也并不被为国际法所禁止，但结果确实对域外的人身、财产或生态环境造成了严重损害，如果加害国不承担任何赔偿责任显然不符合国际法公平善良原则。

区别方面，最大的不同点在于责任性质的不同。传统国家责任是国际法律责任主体故意或过失对国际义务的违反，其性质是国家的国际不当行为。而跨界环境损害国家责任的产生并不取决于行为的不法性，其行为既无过失也无故意，而应考虑的是实际发生的损害事实，当这些损害事实足够重大时，受害国理应具有要求获得赔偿的权利，加害国也理应承担赔偿的义务。更为关键的是，由于这种行为本身的合法性以及某种程度的必要性，即便潜在的危害性非常明显或巨大，只要国际社会未明令禁止，行为国在给予受害国适当赔偿后，仍具有继续进行开发试验的权利。随着国家经济、科学技术竞争的白热化，宁肯高额赔偿也不会放弃探索的行为在各国普遍存在，也十分合理。

三、跨界环境损害国家责任的归责原则

归责原则是制约跨界环境损害国家责任制度建立和发展的重要原因，但目前的国际条约中关于国家责任归责原则问题大多没有明确的规定，学界也一直争论不休。一般认为，国家责任的理论基石是过失责任与严格责任。

受格老秀斯“无过失即无责任”思想的影响，传统国家责任理论认为国家只对其在有“过失”或有“故意”的主观因素下从事的不当行为才承担责任。过失责任论长期以来占据国家责任的主导地位。

例如我国台湾学者雷崧生在引起国家责任的三个要素中认为：“引起国家责任的事实必须是一个国家的过失，换言之，它必须是不合法的。它或是一个积极的事实（行为），或是一个消极的事实（行为），如疏忽、遗忘或不慎等。⑩”过失责任论作为传统国家责任的基础得到了多数人的支持，很长一段时间也基本能解决责任的认定问题，但如今越来越多学者认为故意或过失并不能成为国家承担责任的先决条件。斯塔克认为：“蓄意的或严重的过失这些令人难以捉摸的概念与国家责任法应依据的科学而实际的考虑，是相当矛盾的。”特别是高科技发展迅猛、经济流动频繁的今天，这些对人类社会发展至关重要、不可或缺的行为，不可能被禁止时，以国际不当行为为基础的过失责任论的局限性已经显而易见了。

目前，作为适用于极端危险活动的例外原则，环境损害责任的严格标准在各国的妥协中得到了支持，但在如何判定极端危险活动的标准上是有分歧的，只有在特定领域，例如《空间实体造成损害的国际责任公约》中，规定了国家对地球造成损害的绝对责任。值得注意的是公约第1条在规定“损害”时没有包括对“自然环境”的损害，第1条a项认为“损害是指生命丧失、身体受伤或健康的其他损害；国家、自然人法人的财产，或国家政府间组织的财产受损失或损害。”但不少学者解释：对自然环境的破坏当然是对国家财产的侵犯，自然环境潜在价值的损失以及对其还原、修复的支出，无一不涉及国家财产。但在具有相似损害程度的核事故等条约中，严格责任并未得到肯定，究其原因不外乎各国并不想过多的承担环境义务，在环境保护谈判进程中还未得到有效的妥协，以及严格责任原则是否能作为习惯国际法得到确认仍具有很大争议。

大部分关于环境保护的条约中并没有环境损害责任适用严格责任原则的规定，因为在条约谈判中，严格责任是否能作为国家对于跨界环境损害承担责任的一般原则这个问题始终是争议的焦点。不仅在联合国国际法委员会意见不一，国际法学界也是各执一词，无法达成一致。赞同的观点认为，只有严格责任原则的确立才能使受害国的利益得到充分保障，主张将其发展成一般性原则；反对的观点认为，严格责任的概念目前仅仅是某些特殊领域公约的产物，在习惯国际法中没有地位，任何使其一般化的企图，都会被认为是不当侵犯国家的行动自由而遭到拒绝。从目前的国际判例、条约实践来看，严格责任原则还并未成为国家责任的一般原则。

在判例实践中，很多人将“特雷尔冶炼厂案”的裁决认定为是支持严格责任的范例。此案中，根据相关国际法的规定结合仲裁协议的内容，仲裁庭的裁定并没有根据过错责任原则强调加害国是故意还是过失，此裁定表明一国有义务在其管辖的领域内防止对他国环境造成损害，且只要损害发生就应承担损害赔偿责任。但该裁决并非确立了一项国际法责任的标准，更未把严格责任作为一般原则。1978年苏联宇宙号坠落案，此案中苏联核动力卫星在加拿大领域内坠毁，导致严重的核污染，受害国加拿大请求苏联政府对其所造成的环境损害承担国家赔偿责任，最终苏联政府给予了300万加元的赔偿。有学者认为这是依据国际法一般原则所确立的准则所得到的结果，但也有学者认为苏联并没有明确承认其在《空间实体造成损害的国际责任公约》条款下的损害赔偿义务，所以本案是以加拿大接受苏联“出于恩惠（ex gratia）”的赔偿得以终结。

四、跨界环境损害中国家责任的发展趋势

从发展趋势来看，国家责任在跨界环境损害确立和应用上具有消极和积极的两种观点。消极的观点认为跨界环境损害国家责任在制度体质上具有严重的缺陷。首先，国家本身并不愿意为自身增加承担责任的重担，为自己将来的行为套上枷锁；其次，国际法庭裁判国家承担责任后，执行力和强制力也是问题；再次，国家责任承担的过程效率非常低，费用也很昂贵。加之目前在归责原则上的不甚明确也给国家责任的判定带来阻碍。民事赔偿责任机制和保险机制似乎成为个体和国家获得赔偿的有效方式。这种方式直接可行，避免了纷繁复杂的国际诉讼或仲裁程序，将国际问题转换成私人之间，从国际公法转到国际私法，即不运用国际程序，而是使污染损害的有关个人在国内法院直接面对面。

积极的观点认为跨界环境损害国家责任正在稳步的向前发展。司法实践上，涉及或专门规定跨界环境损害国家所应承担责任的国际条约以及其他有关国际文件不断增多。在一些特殊领域，诸如具有高度的潜在危险的公约中开始慢慢渗透严格责任原则作为国家责任的归责原则。换句话说，跨界环境损害的国家责任制度，作为传统国家责任制度的补充和发展不仅在理论上已经成形，也已经被国际实践和国际司法判例所广泛接受，是对国家责任制度的进一步完善。

【注 释】

①③联大第51届会议补编第10号（A/51/10）《国际法委员会第48届会议工作报告》第211；208页.

②邢丹，赵军.国际环境污染问题中的国际责任[J].当代法学，2000，（3）：25.

④⑥伍亚荣.国际环境保护领域内的国家责任及其实现[M].北京：法律出版社，2011：5；14；61.

⑤《联合国国际法委员会报告》，第53届会议，2001年4月23日至6月1日和7月2日至8月10日，大会，A/56/10，第77段，（3），第41页。

⑦⑧林灿铃.国际环境法[M].北京：人民出版社，2011：260；253.

⑨（美）路易斯·亨金著.张乃根等译.国际法：政治与价值[M].北京：中国政法大学出版社，2005：67.

⑩雷崧生著.国际法原理（上册）[M].台北：中正书局，1986：97.

林灿铃.论国际法不加禁止行为所产生的损害性后果的国家责任[J].比较法研究，2000，（3）.

（英）帕特莎·波尼，埃伦·波伊尔著.那力等译.国际法与环境（第二版）[M].北京：高等教育出版社，2007：271.

（法）亚历山大·基斯著.张若思编译.国际环境法[M].北京：法律出版社，2000：375.

【参考文献】

[1]林灿铃.国际环境法[M].北京：人民出版社，2011.

[2]伍亚荣.国际环境保护领域内的国家责任及其实现[M].北京：法律出版社，2011.

[3]（美）路易斯·亨金著.张乃根等译.国际法：政治与价值[M].北京：中国政法大学出版社，2005.

[4]（英）帕特莎·波尼，埃伦·波伊尔著.那力等译.国际法与环境（第二版）[M].北京：高等教育出版社，2007.

[5]（法）亚历山大·基斯著.张若思编译.国际环境法[M].北京：法律出版社，2000.

[6]雷崧生.国际法原理（上册）[M].台北：中正书局，1986：97.

[7]邢丹，赵军.国际环境污染问题中的国际责任[J].当代法学，2000，（3）.

[8]林灿铃.论国际法不加禁止行为所产生的损害性后果的国家责任[J].比较法研究，2000，（3）.

【作者简介】

赵竹君，西北政法大学国际法学院硕士研究生。