从公共危机管理视角看巨灾风险管理

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摘要：在庞大的巨灾损失面前积极地发挥保险分散风险和经济补偿的功能，是现在和将来十分重要的目标。本文力图从公共危机管理视角对国际巨灾风险管理的传统方法进行解读，依据国外经验为我国巨灾保险制度化构建合理有据的蓝图，以期我国的巨灾保险制度能够尽快实现“破冰”。

关键词：巨灾；风险管理；公共危机管理；巨灾保险制度

一、巨灾风险与公共危机

巨灾是指发生重大损失的灾害，可分为人为灾害与自然灾害。巨灾风险是指突然发生巨灾的可能性，与一般风险相比它难以管理且统计资料不易收集。

从成因分类，危机可以分为自然危机和人为危机两种。公共危机的影响范围广大，对一个社会系统的基本价值观和行为准则架构可能产生严重危险，需要以政府部门为主体的公共部门在时间压力和不确定性极高的情况下做出关键性决策。公共危机具有公共性、突发性、紧急性和高度不确定性。在性质与分类的特点上，巨灾风险与公共危机有一定的共性，因此我们可以从公共危机管理的视角解读巨灾风险管理。

二、从公共危机管理视角看巨灾风险管理的传统办法

解决巨灾风险给社会带来的公共危机是对各国政府和经济发展水平的考验。世界主要发达国家发生巨灾后都尽快建立了巨灾保险制度框架以减轻公共危机灾害。新西兰、日本和美国各自在两年内出台了相应的地震保险制度，在其不断完善的过程中也给其他国家建立巨灾保险制度提供了很多可以借鉴的经验。

（一）国家设立巨灾基金

最早的巨灾计划是由新西兰地震保险委员会（Earthquake Commission，EQC）在1942年新西兰北岛地震后提出的。新西兰地震保险采取强制方式附加于住宅火灾保险单上，由商业保险公司代收保费，扣除2.5%的佣金后，再将净保费拨付给自然灾害基金（Natural Disaster Fund）。

EQC的创办目的是承担政府的社会责任，以补偿因地震灾害而导致的居民住宅损失。自然灾害基金由保险公司在投保人购买火灾保险时代收的净保费形成，交由EQC统一管理。1993年以前，所有自然灾害基金均为境内投资。1993年以后，自然灾害基金在政府的指导下，70%用于投资新西兰的政府公债、债券，购买银行票券或以现金方式生息，另外30%则投资于全球资本市场。其年报数据显示，各年度累计的准备金绝大部分来自于投资收益，仅有极少部分来自保费收益。

（二）保险人的对策――巨灾再保险

日本的地震保险制度起源于1966年6月1日，当年日本制定了《地震保险法》，地震保险以附加险的形式在居民投保火灾保险、住宅保险时自动附加。日本地震保险制度中的一个核心机构――日本地震再保险株式会社（Japan Earthquake Reinsurance Co. Ltd，JER）将再保险完全留在国内，与政府和各财险公司共同承担巨灾风险。各财险公司将所承保地震保险业务全额向JER进行再保险，同时JER通过两种途径分散自身风险：第一，它与政府订立超额损失再保险，当地震保险超过JER能承受的风险范围时，在一定的责任限额内由政府承担；第二，它与财险公司签订转再保险契约，在扣除了自留额和政府负担额度之后，剩余部分全额转再保险给各财险公司。

（三）资本市场力量――巨灾债券

巨灾债券（catastrophic bond）是由原保险公司和再保险公司发行、收益率和巨灾损失状况挂钩的一种特殊债券。它将巨灾风险通过资本市场予以证券化，通过金融创新的途径沟通保险市场与资本市场，使得保险业与再保险业能够将巨灾风险转移给庞大的资本市场投资者。一般情况下政府在债券运行体系当中担任监管者身份，并不参与实际操作，并且可操作性受金融市场完善程度限制，因此在公共危机管理中可采用但不处于关键地位。

（四）全社会分摊风险

美国洪水保险制度是由政府主导巨灾风险分散。1973年美国国会通过《洪水灾害防御法》，以社区为单位，对特别洪涝灾害区域的新建筑实行强制保险。其强制性首先是针对泛洪区的地方政府而言――只有地方政府参保，联邦政府才会采取相应的防洪减灾措施，改善洪泛区土地管理和利用；其次是对洪泛区中的个人、家庭和企业来说，原则上社区参加国家洪水保险计划是自愿的，但是坚持不参保国家洪水计划的个人和社区在遭遇洪灾后无权享受联邦的灾害救济和援助，即以权利义务的形式约定运行。

出于增强市场活力的目的， 20世纪80年代初几家大的保险公司和保险业协会形成了一个“自行签单计划”（Write your Own Program，WYO）。私营保险公司以自己的名义出售洪水保险并将售出的保单全部转给联邦紧急事故管理总署（FEMA）下设的联邦保险防灾署（FIMA），按保险数量获取佣金，FIMA负责保险金的统一管理和使用。这种运行机制既通过政府主导的信用保证确保调动全国资源，又充分发挥了市场化机制作用。

商业保险公司负责代售洪水保险并在洪灾发生时及时办理有关赔偿手续，在必要时垫付赔偿资金，也会提供一些商业性的洪水保险，作为国家洪水保险计划的补充。

社区是洪泛区进行防灾减灾工作的主力，也是洪水保险的基本参与单位。对于洪泛区居民来说，在他们向银行贷款购买和建造房屋时，必须先购买相应的洪水保险。因此，联邦借贷机构和商业银行实际上也参与了国家洪水保险计划，通过信贷手段促进居民参与洪水保险。

美国洪水保险计划是由联邦政府及其相关部门、州政府、社区、保险公司和贷款机构共同构成的巨灾风险管理机制，对政府和社会的协调程度要求较高，同时也是较为理想的公共危机管理系统。

三、我国巨灾保险制度化建设的建议

近几年，我国发生的数次以地震、洪水为主的巨灾事件都造成了巨大的经济损失。尽管整个保险系统全力以赴开展理赔工作，但由于商业险覆盖率低、产品设计限制等原因，商业险补偿与地震损失相比相差甚远。从商业保险公司的角度来看，高震级的地震造成的经济损失极大，赔付过高，在没有分散风险机制的情况下，很可能造成保险公司偿付不足问题。而且，地震保险在财产险中所占份额较小，保险公司投入的积极性不大。自2008年汶川地震以来，关于推出巨灾保险机制的各种研究讨论已经开展，一位此前参与过保监会巨灾保险研讨的学者表示，2010年保监会曾向国务院提交了一个方案，但是并没有下文。这也显示出，每次巨灾发生后，关于巨灾保险制度建设总会引发热议，但是时间一久便偃旗息鼓。针对这样的问题，笔者结合了我国公共危机管理中存在的问题总结了以下几点建议。

1.政府在公共危机管理中扮演的是权威角色并承担着核心责任，而且巨灾风险在一定程度上不符合可保利益原则，并不适合完全由商业保险公司承担，因此政府在巨灾制度建设中仍需发挥主导作用。国家应以法律法规或相关制度的形式确定巨灾保险操作模式，通过立法形式建立巨灾保险制度操作的基本模式，借鉴各国处理有效的经验，积极引导社会共同参与。

2.以我国历史数据绘制风险地图及外国相关经验作为费率精算的基础。据悉，深圳从2008年开始对巨灾保险制度进行初探，2011年与一家保险公司对巨灾风险及应对机制进行专题研究，对深圳以往20年的台风、暴雨、洪涝、地震及核电等灾害数据进行统计分析，绘制了深圳巨灾风险图谱。随后，又在此基础上就深圳地区率先建立巨灾保险制度提出具体的建议实施方案。但是笔者认为，针对小部分地区的试点形式不适合在大范围地区推广，保险的开展仍需建立在风险的基础上，因此对于数据的统计需要努力探寻更科学的对策。

3.构建多层次的巨灾保险体系，发展国内外巨灾再保险市场。政府、保险业、国内外再保险市场、企业和民众，都是巨灾保险制度运行能否成功的关键。适合我国国情的设计是形成个人自保、保险公司承保、再保险公司分保、国际再保险公司提供支持、资本市场运作巨灾证券、国家财政参与的多维体系结构。

4.调动全社会居民广泛参保。强制参保是不现实的，但是可以根据权利义务对等的条件，调动民众的积极性，使我国的巨灾保险体系具备人性化的互助共济特点。

5.提升保险业的风险管理能力，提高保险业的防灾减灾水平。巨灾保险制度不能限于灾后补偿或捐助，而应该承担起综合风险管理的责任。从长远看，保险业要充分发挥其行业优势，在灾害发生之时和发生之前做好相关的减灾防灾工作才是真正体现责任的举措。

参考文献：

[1]李文娟.与巨灾风险博弈[M].武汉：武汉大学出版社，2009.

[2]赵苑达.再保险学[M].北京：中国金融出版社，2003.

（作者单位：辽宁大学经济学院）