美国移交ICANN管理权的实质

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3月14日，美国商务部下属机构发表公开声明，称美将计划放弃对国际互联网名称和编号分配公司（ICANN）的管理权，并将其移交给“全球利益攸关方”。国际舆论普遍认为，这是美国推动互联网国际治理民主化的正确一步。但是，美在声明中含糊其辞，并未确定移交icann的前提条件和期限。也有人认为，这只是美国针对“棱镜门”事件的公关举措。从历史趋势看，由美政府主导、ICANN及其附属组织构成的全球互联网“多方共治”模式确实快走到了历史尽头，但其前方是否是通向民主、和平、良治的理想模式却仍存在变数。

三大管理职责和饱受争议的政策

美国掌控ICANN是一个历史遗留问题。互联网的前身“阿帕网”是由美国军方发起的一套战时信息交流系统。随后，这一系统又与美高校和科研机构的内网相连，形成了最早期的互联网。上世纪80年代，随着超文本协议（用超链结的方法，将各种不同空间的文字信息组织在一起的网状文本）、IP协议和万维网的创立和推行，互联网拥有了进行大规模商业化的技术基础并开始迅速扩张。也是在这一背景下，美国政府开始注意到互联网的管理问题。直至1998年，互联网都由美国南加州大学一名教授监管的IANA机构管理，后者接受美国国防部长期资助。

1998年9月，美国决定成立ICANN，其初衷是推进互联网治理的国际化，却又不放弃对互联网的根本控制。为此，ICANN在结构上有了更多国际组织和非政府特征，例如采用董事会和年度大会的两层决策机制，董事吸纳美国以外的人士，机构运行公开透明。然而，美国仍然在决策中占据有利地位，例如在最初设立的十名董事中，有五人是美国公民。ICANN还与美国商务部有合同关系，后者动用政府预算向其提供运作资金，ICANN也因此受到审议政府预算的美国国会的影响。美国政府在ICANN设计上“既要面子又要里子”的政策使得ICANN自诞生之日起就饱受争议。

虽然全世界的互联网用户已经超过25亿，但知道ICANN这个机构的却并不多。然而，正是这个数百人参与的非政府机构决定着互联网的未来走向。ICANN之于互联网，类似于国际足联之于国际足球，拥有三项主要的互联网管理职责。

其一，国际互联网技术规则的主要制定者。这主要体现在确定根服务器系统、IP地址协议的参数配置和技术标准，及主服务器系统等方面。由于互联网的产生和发展高度依赖技术创新，ICANN确立的标准也在很大程度上决定着全球互联网产业的发展方向和创新限度。2007年，ICANN开始支持包括中文在内的十个非英文域名，就使全球域名创新迈上了一个新台阶。

其二，互联网核心基础设施的管理者。这主要体现为管理DNS（域名系统，Domain Name System的缩写）根服务器。DNS根服务器相当于全球互联网的总“交换机”，每天数以亿计的网络访问请求都需要通过ICANN管理的全球13个根服务器完成。根服务器将网络域名解析成IP地址，让用户访问到希望浏览的网站。该项职能也是各国指责美国垄断互联网的重要依据之一，13个根服务器中，有10个设在美国，而且最核心的“主根服务器”位于美国加州。

其三，互联网核心资源的分配者。这主要体现在分配IP地址资源上。前几年，这是各国主要关注的焦点。由于第四代IP地址协议（IPv4）总额有限且供不应求，各国都希望ICANN在分配剩余资源时偏向本国，而全球近60%的IP资源均由美国占有，这种状况也使各国指责美国独占互联网权益。但是，在2012年全球开始采用第六代IP协议（IPv6）后，地址资源不再稀缺，各国在此问题上的矛盾也随之化解。

美国要当“互联网联盟”盟主？

美国在设立ICANN时，并未想到互联网会带来继蒸汽机、发电机后的又一场技术革命。ICANN成立后的前十年，成为互联网扩展最为迅猛的十年。美国对于互联网革命有三个没想到：一是没想到一批如谷歌、亚马逊、雅虎、苹果在内的跨国互联网巨头会迅速做大，其在互联网领域的影响力和利益已经开始对国家提出挑战；二是没想到互联网安全问题变得异常严峻，黑客与网络战造成的安全威胁已经无法忽视，如任其发展很可能从根本上摧毁互联网；三是没想到发展中国家（尤其中国）成为在用户、产业和技术领域不可忽视的力量。

在这一背景下，ICANN的权威性、代表性和能力均越来越不适应现实的需求，必须加以改变。要求对ICANN管理权加以改革的不仅有各国政府，还有美国国内的互联网产业，他们希望借此获得更大的话语权。虽然美国从2000年起就开始对ICANN的运行机制进行调整，提高ICANN运行和决策的透明度，增加非美籍董事的人数，但是如果ICANN与美政府的隶属关系不解除，一系列改革措施将难以得到其他国家的支持与信服，这些国家仍然担心改革随时可能在美国政府影响下倒退，或改革措施中隐藏“猫腻”。2004年和2009年，美国政府曾两次考虑不与ICANN续签五年合同，并与ICANN脱钩。但是，在当时反恐战争的阴影下，美国国会对此极力反对，认为这将影响美国的国家安全。

“棱镜门”事件加速了美国政府推动ICANN改革的进程。虽然这一事件与ICANN并无直接关系，但它使世界各国深刻认识到美国推行互联网霸权的野心，以及其对本国国家利益带来的潜在风险。“棱镜门”也将美国在互联网自由、互联网安全上的双重标准暴露得淋漓尽致，大大挫伤了其在倡导“互联网自由”方面所建立起的道德优越感和道义制高点。“棱镜门”事件后，美国再对ICANN小修小补已经失去了意义，因为各国开始考虑建立“自有的”、“独立的”的网络系统，与美所主导的国际互联网拉开距离，这是美国政府及互联网巨头绝不愿意看到的结果。

美国希望借ICANN改革再次占据主导全球互联网治理的先机。美国政府放弃ICANN，一方面是为了给“棱镜门”灭火，另一方面也是要“点起另一堆火”。在深谋远虑的美国政府看来，在IP地址资源分配问题已基本解决的情况下，ICANN即将成为过时的工具，不再具有战略价值。“棱镜门”事件也表明，美国政府根本无需借助对根服务器的掌控，就能够截获全球主要互联网信息。在放弃ICANN前，美国政府已经做好了足够的战略铺垫，包括公布《互联网国际战略》、设计“网络空间行为准则”，为的是在ICANN的“尸体”上建立起一个更加行之有效、强大有力的“互联网联盟”，这也就是美国所说的“全球利益攸关方”的真实含义。美国政府在这个联盟中仍将担任盟主，而谷歌等互联网巨头提供主要资金来源。同时，这个联盟将遵守美国所主导的互联网规则作为各国参与全球互联网治理的先决条件。这也是美国为何极力反对将ICANN交给更具公信力的联合国电信联盟的主要原因。

全球互联网治理路在何方

由于ICANN与美国政府的合同将在2015年9月到期，未来一年内，各方对于全球互联网治理改革的博弈将逐渐展开。从过去几年各国在国际场合的交锋来看，全球互联网正在分成两个主要阵营：以美、欧、日等发达国家为首，其目的是推行互联网的“非国家化”，利用其既有优势地位在开放的互联网疆域上不断扩张其国家利益；以中、俄等新兴发展中国家为首，其目的是推行“互联网”观念，强化国家对互联网的管理，确保本国在互联网领域的基本利益不受侵害。

从表面上来看，政治因素是困扰各国达成互联网治理共识的主要障碍，各国似乎并不难就此做出妥协。但从2000年至今，各国在互联网治理上的看法并未随着交流和对话的深入而不断接近，反而正在分裂为上述两个截然对立的阵营，说明在这一问题上各方之间更深层次的矛盾依然没有解决。

这些矛盾主要体现在三个方面。一是互联网的理想与现实。在互联网初创时期，不少人认为这是实现世界大同的一种途径，但在现实世界中，互联网不可能摆脱国家权力、犯罪和军事化的因素，这与互联网初创时的理想是背道而驰的。二是互联网的创新性和安全性。正像所有新技术的双刃剑特性一样，互联网技术的创新既带来新的经济收益和社会进步，也会被居心叵测的人加以利用，从而危害人类社会的安全。三是互联网的公正与平等。对于互联网巨头和普通网民及小企业来说，公正与平等有不同的意味，强者更强、弱者更弱的规则使互联网资源呈现新的垄断局面，互联网的长期发展受到危害。

如果这些根本性问题不能得到解决，我们可能将面对一个更加动荡不安的互联网虚拟世界。

（作者为中国现代国际关系研究院美国所助理研究员）