生态保护与生态补偿

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中国西部大部分地区，生态地位特别重要，生态环境也特别脆弱，属于典型的生态地区。鉴于这种情况，我国政府早在“九五”末期就开始调整这些地区发展的功能定位，强化其保护生态的功能，弱化其发展经济的功能，以恢复和改善生态环境。

强化西部生态地区保护生态的功能，弱化其发展经济的功能，首先需要解决好生态补偿问题。然而，这一问题实际上还远没有得到很好的解决。因为，一方面，我国目前，对生态补偿问题还有许多人尤其是东部地区的人们表现出不理解和不认可；另一方面，西部一些生态地区，也还没有将生态保护作为发展的主要功能。

为什么东部地区的人们还不认可生态补偿问题？原因可能在于，他们还不清楚生态保护活动的性质。为什么西部一些地区还没有将生态保护作为主要功能？原因肯定在于，保护生态环境得不到应有的补偿，从事生态保护活动不如从事经济活动。因此，要让东部地区的人们认可生态补偿问题，必须阐明生态保护活动及其产品的性质；要让西部地区自觉地履行生态保护的功能，必须对西部地区保护生态的活动给予应有的补偿，使其真切地感到从事生态保护活动比从事经济活动有利。

生态保护活动是一种生产活动

人类的生存、生产和发展，都需要一个良好的生态环境。良好的生态环境是一种重要而不可替代的资源。在人类社会发展的早期阶段，这种资源就像阳光、空气和降水一样是大自然创造的，不是人类生产的，也用不着人类去生产，从而可以免费使用。但是，当人类社会发展到今天，人口过度膨胀，工业过度发展，地球上良好的生态环境在一定程度上已不能再完全靠大自然来创造，而不得不由人类自己来生产。也就是说，在今天，良好的生态环境，实际上已经像面包、服装、房子、道路等一样，需要人们去生产。人类保护生态的活动，就是一种生产良好生态环境的活动，即一种生产性质的活动。

生产性质的活动，需要投入资源、付出成本。每年用于环境保护或环境生产所投入的各种资源的成本，就是生态环境生产的成本。比如，种树的成本，至少包括种树劳动的成本、购买树苗的成本、运送树苗的成本、施肥浇水的成本、占用土地的成本等项目。如果不仅仅是种树这样简单的生态保护活动，而是森林防火、人工降雨、沙漠治理、大气保护等，那还会涉及更多的成本。这些成本，像其他活动的成本一样，是需要补偿的。不然，就不会有人从事生态环境的保护或生产，也就不会有良好的生态环境。退耕还林还草工程，是我国20世纪末期开始启动的一项重要的生态保护工程。为什么这一工程能够在一定程度上得到实施，或者说，为什么西部地区的人们能够在一定程度上作出响应，根本原因就在于有一定的补偿。

生态保护活动具有有益的外部影响

通常情况下，一种活动，如生产蛋糕的活动、生产服装的活动、生产汽车的活动等等，仅仅给从事活动的人带来利益（一种活动给从事活动的人带来的利益称为“私人利益”）。有些情况下，一种活动，如养蜂的活动、灭鼠的活动、预防禽流感的活动等等，不仅给从事活动的人带来利益，还无偿地给他人（没有从事活动的人）带来利益（一种活动无偿地给他人带来的利益称为“外部利益”）。具有有益外部影响的活动，就是指无偿地给他人带来利益的活动，或者说，就是指产生外部利益的活动。

保护生态的活动是一种具有有益外部影响的活动。因为，它不仅给保护生态的人（即为保护生态付出成本的人）带来利益，同时也会无偿地给他人（没有从事生态保护活动的人，或者说没有为保护生态付出成本的人）带来利益，也就是说不仅具有私人利益，还具有外部利益。中国西部生态地区位于长江、黄河上游，这些地区保护生态的活动，无疑会使下游（东部地区）企业的生产和居民的生活直接或间接受益，即给东部地区带来明显的外部利益。

这些外部利益可以有很多形式，表现在许多方面。例如，西部地区保护生态的活动，保护了长江、黄河上游地区的植被，有利于减少水土流失和下游地区的水灾，从而有利于减少下游地区的经济损失；稳定了水源，有利于下游地区的水运和灌溉，从而有利于增加下游地区的经济收入；减少了风沙，净化了空气，有利于下游地区的人们减少疾病、增强健康。

这表明，西部生态地区保护生态的活动，实际上直接或间接地参与了东部地区生产总值和居民健康的生产。因此，东部地区理所当然应该对西部生态地区保护生态的活动给以补偿。这也符合受益者付费的市场原则。

生态保护活动生产的是公共物品

生态保护活动所生产的产品，即良好的生态环境，与一般产品不同，在消费或利用上具有非竞争性和非排他性，属于典型的公共物品。所谓“非竞争性”，是指物品的这样一种性质：人们可以共同消费或利用，消费或利用者们彼此之间可以互不影响，或者增加消费或利用者不用增加这种物品的供给。电视信号的“消费”或利用、天气预报信息的“消费”或利用、大气层的“消费”或利用等都具有这种性质。所谓“非排他性”，是指物品的这样一种特性：即供给者（或生产者）不能或无法将不付费（即不掏钱）的人拒之在物品的消费或利用之外。（严格说来，从技术上讲，没有什么物品的消费或利用是不能排他的，如电视节目可以通过采用有线电视技术或加密技术做到排他。但从经济或效率上讲，有些物品消费或利用的排他成本可能很高，以致排他是不可取的，从而在经济上表现为是不可排他的，如天气预报信号的“消费”或利用。）

作为公共物品，生态环境是不能通过市场来出售的，从而是不能通过市场交换获得补偿的。原因在于，第一，由消费或利用上的非竞争性质所决定，对于生态环境的消费或利用而言，增加消费或利用者，不必增加产量，从而消费或利用的边际成本等于零。按照边际成本定价原则，生态环境的价格应该等于零。第二，由消费或利用上的非排他性质所决定，在生态环境的消费或利用中，往往会遇到免费乘车问题，即隐瞒需求拒绝付费的行为。因此，在生态环境的场合，无法根据市场供求确定一个合理的价格，即定价机制出现失灵。

市场价格本来是一种补偿机制，定价机制的失灵意味着市场补偿机制的失灵。因此，对生态保护活动或其产品的补偿，必须采取非市场的方式。

生态补偿的方式

生态补偿应该借助于征税和转移支付的方式进行。亦即，由政府对作为生态保护活动受益者的东部地区征税，然后通过转移支付对西部地区保护生态的活动给以补偿。

直接看来，这里的关键是税率和转移支付额的确定。但是，从根本上讲，税率高低的依据是西部地区的生态保护活动给东部地区带来的外部利益，转移支付额大小的依据是西部地区为保护生态所付出的成本，因此更为关键的问题是生态保护活动的“外部利益”和“成本支出”的计算。就目前情况来看，我们还难以找到准确计算生态保护活动的外部利益的科学方法，而相对来说生态保护活动的成本支出倒是可以大致计算出来的。有鉴于此，我们可以根据西部地区为保护生态所承担的成本支出，来确定应该向东部地区征收的税率（税额）和应该给予西部地区的转移支付。

具体步骤和方法是：首先计算出西部生态地区保护生态的成本支出。它大致包括两个部分：一部分是增加的支出；一部分是减少的收入。增加的支出可以直接计算出来，它包括居民个人的支出和当地政府的支出（西部生态地区保护生态活动的支出，本来还包括中央政府的支出，但这部分支出不是西部地区负担的支出，不需要向西部地区补偿）。减少的收入，可以根据西部生态地区强化保护生态功能以前一定时期内的正常情况下年平均GDP与强化保护生态功能之后一定时期内的正常情况下年均GDP之差推算出来。然后划定从良好生态环境中受益的东部地区，并计算西部生态地区保护生态的成本支出占东部受益地区生产总值的比重，或者占东部受益地区财政收入的比重。最后依据西部生态地区保护生态的成本支出占东部受益地区生产总值的比重确定向东部受益地区征收的税率，或者，根据西部生态地区保护生态的成本支出占东部受益地区财政收入的比重提取向西部地区支付的转移支付。

应该指出，既然保护生态、维护良好的生态环境是西部生态地区居民的主要活动和主要任务，那么，生态补偿就应该成为西部地区居民收入的主要来源，生态补偿机制也就应该成为西部生态地区居民收入的来源机制。

（田秋生，经济学博士，华南理工大学教授，博士研究生导师，主要从事区域经济学研究。）