刘守英:新一轮内涵

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“原来中央搞征地改革，总是搞不下去；地方用一句话就顶回来了：还要不要发展。”

如何看待围绕土地问题的意见纷纭的局面？如何全面、准确把握新一轮“”的内涵和实质，找到现实的推进途径？近日，记者专访了国务院发展研究中心研究员、农村经济研究部副部长刘守英。

存量建设用地入市的制度保障

记者：《决定》提出，建立城乡统一的建设用地市场，它与征地制度改革是何关系？下一步改革的重点是什么？

刘守英：我建议，下一步改革应该把重点放在存量集体经营性建设用地上。这个问题解决了，土地制度的连环套就解开了。

原来中央搞征地改革，总是搞不下去；地方用一句话就顶回来了：还要不要发展。作为中央决策者，你不能反驳他。今后，要解这个“套”，就要从存量建设用地开始，先把存量的建设用地盘活，包括乡镇企业用地、已经营性使用的宅基地、承包地、村庄公共用地等。如果这方面政策得力，积极稳妥试点，那么，保障农民土地权益、保障城市发展、提高土地利用效率以及城市建设的资金需求等问题，就会更好解决了。

现在看，中国继续走“征地城市化”路线的成本已经很高了。此次三中全会也提出，要完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。据我们调查，2012年征地拆迁相关费用占土地出让收入的比例继续攀升。中国经济发展正在告别“征地低成本”时代。我的建议是，今后，从城镇规划圈内开始，不要搞征地了，应该让这些现状是经营性的集体建设用地直接进入市场，满足城市建设和更新的需求。

过去的城镇化进程中，各地政府不断征用农民的耕地扩展城市。但是，由于成本更高，很多农民的宅基地和集体建设用地，在城市扩张过程中却基本保留下来，形成大量的“城中村”。北京、深圳等特大城市，包括省会城市和中等城市，都有大量城中村。近年来，北京市实施了50个城中村改造。这些村加起来，集体建设用地高达89平方公里，相当于北京老城区的总和。

如果这些地有序进入建设用地市场、充分利用，再盘活现有国有工业用地，提高其使用效率，城市发展的用地问题完全可以解决。这样一来，城镇化用地就可以从增量转到存量上来了，不用再征地了。此次中央城镇化工作会议提出：建设用地，要“严控增量，盘活存量，优化结构，提升效率”。只有这样，才能落实。同时，存量集体建设用地合法进入市场的问题解决了，地方政府也可以解套。因为征地而生的很多，加上征地成本不断升高，原来“征地城市化”的道路已经走不下去了。

记者：这些集体建设用地要合法进入市场，还需要做些什么？

刘守英：第一是确权。现在，各方面对此有一些不同意见，中央要下决心做。第二是这些土地必须进入城市规划，拥有合法空间；不然，还是在法外乱搞，不会有效使用。第三是建立一套地价体系。第四是建立统一、公开的交易市场。这些集体土地入市千万不能再被少数人控制，因为增值收益太大了，只能通过在公开平台交易的方式入市。第五就是税收体系。现在有一些人说，土地增值收益分配不公平，被少数城乡接合部的农民拿走了。其实，征地主要就发生在城乡接合部地区，占全部征地的60%-70%，而土地被征得最多最狠的就是城市化地区的农民。有了合理的土地税收制度，对土地增值收益归公的部分，可以税收形式来实现，同时这也保证了地方政府的收入。

对存量集体建设用地，应通过改革的办法解决。核心就是通过一套制度安排，让现实中已用于经营的集体建设用地进入市场。当然，要盘活城镇规划圈内的集体建设用地，中央也要下决断，对《宪法》关于“城市的土地属于国家所有”的条款作出修改，扫除法律障碍。

这些存量的建设用地，可借鉴中国台湾区段征收的办法开发。台湾一般是把“公共利益”分为“兴办公益事业”及“实施经济政策”两类。前者为“一般性征收”，后者为“政策性征收”，主要实现手段就是区段征收。

为实现区片的整体开发和环境改善，台湾地区政府对一定区域内的土地全部征收后，加以重新规划整理，政府取得开发所需土地、公共设施用地、住宅用地及其他可供建设用地，原土地所有权人则领回一定比例抵价地，剩余土地公开标售、标租等，收入用于偿还开发总费用。通过这种方式，土地所有权人享受了土地利用价值提高、公共设施完善及生活品质提升等好处；地方政府不仅无偿得到城市发展所需用地，还通过剩余土地出让的溢价节省了庞大建设经费支出。

新一轮土地管理制度改革从何做起？

记者：目前，推进土地管理制度改革的阻力是什么？

刘守英：尽管各方都认识到现在这套征地卖地模式矛盾越来越严重，但是，如果说今天就不搞了，转向新的模式，各级政府心里没底，也很难接受，这是最大的制约。

同时，赋予农民更多财产权利，大家都知道迟早要给，但一旦真做，就意味着有些人的收益要减少。现在的问题是，利益会减少的群体声音比较大，而农民等权利需要保障的群体，则很难发声，或者很少有机会发声。

现实可行的办法是，先从存量集体建设用地开始，把集体建设用地入市这件事做起来。这件事做好了，无论对地方政府，还是对农民，都是双赢。从“长三角”、“珠三角”等地的情况来看，改革也很急迫。

迄今为止，沿海地区工业化、城镇化进程中，大量进城务工农民是住在当地农民的宅基地上的。比如，“珠三角”是自发有规划地在宅基地上盖房子，有的盖十几层的房子，外地人就是租这些房子居住。2013年中央农村工作会议提出来，到2020年，要解决约1亿进城常住的农业转移人口落户城镇、约1亿人口的城镇棚户区和城中村改造、约1亿人口在中西部地区的城镇化。这么多人往哪里安顿是一个大问题，肯定相当部分只能在城乡接合部居住。如果这些用地的合法化问题不解决，就会出现几亿人住在违法房子里的可怕现象。

正是从这个意义上说，改革的突破口在于存量集体建设用地。从存量集体建设用地入手，提高建设用地利用效率，解决城乡土地市场的结构问题，在此基础上，让农民以土地参与工业化、城镇化，分享工业化、城镇化的收益，这对保障农民土地财产权利，是重要的，也是可能的。

记者：从上世纪90年代，中国就已试点集体建设用地入市改革。你认为，对于下一阶段改革，目前还有哪些问题亟待解决？比如，中央强调，集体建设用地入市必须符合规划。但是，规划怎么定，才能保障城乡同地同权？

刘守英：现在面临的紧迫问题有三件事。第一件就是对现实的问题好好理清，到底是什么问题要弄清楚。

第二件就是对我们现有的试点进行好好总结。20多年来，中国做了种类繁多的试点，要总结哪些是真改革，哪些是假改革，是打着改革的名义搞自己的名堂，甚至是侵犯农民利益的。对已做过的事情，要全面调查和研究，做一个切割；把真正改革的做法，赶紧上升到国家政策，完善制度；对假改革则必须要杜绝。这是一件很重要的事。

第三件就是法律的修改。法律必须跟进。政策改革需要法律做出修改才能真正落到实处。有关方面应抓紧协调，加快《土地管理法》、《农村土地承包法》、《物权法》、《担保法》、《房地产法》等与现实和改革矛盾比较大的法律的修订。尤其是对于土地制度的改革，如果没有法律保障，是很难实施的，很难使权能得到真实保障，整个制度的运行风险也会很大。

值得注意的是，现在讲到土地制度改革要符合规划和用途管制，存在一个误区。就是认为规划和用途管制是和市场对立的。但是，用途管制也是市场经济条件下的用途管制。西方的用途管制实际上是一个空间的功能分区的概念。在这个用途管制下，配置的方式还是要按市场。

应该看到，西方成熟市场经济国家的土地规划是利益相关者坐下来谈出来的。不能说用途管制，土地资源的配置也要由政府来管，那是不对的。

中国现在的规划是“书记的指挥棒”，政府行使职能的工具。将来的改革，必须要坚持法治原则，要改掉规划制定和规划修改的随意性，要强化规划制定和修改的公众参与和外部监督，同时，改革不是要改掉土地规划和用途管制，而是要在坚持规划法定的基础上，真正按市场经济原则来配置土地资源。

（作者系财新传媒记者）