开封市土地利用现状调查及对策研究

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摘要：面对快速增长的城市建设用地需求，土地供给一直存在着两种趋向：一是盲目供地现象，导致土地的闲置浪费；二是违法用地，导致土地市场的混乱无序，土地收益大量流失。因此，本文以开封市为例，通过土地调查，了解掌握城市土地利用现状，平衡各类用地，保证各项建设积极稳定的进行。

关键词：开封；土地利用现状；对策一、开封市土地利用现状调查

开封位于河南省东部，全市总面积6266平方公里，人口535万，其中耕地面积363.4千公顷，市区面积546平方公里，市区人口94.9万，辖尉氏县、兰考县、杞县、通许县、开封县五县和鼓楼区、龙亭区、禹王台区、顺河回族区、金明区、开封新区六区。

根据2009年数据，开封市土地面积626094.5公顷，其中，农用地497788.5公顷，占总面积的79.5%；建设用地93447.7公顷，占总面积14.9%；其他用地34858.7公顷，占总面积5.6%。农用地布局为从北向南，从西向东耕地所占比重逐渐增加，五县中，杞县、尉氏县耕地面积所占比重最大，通许县耕地面积比重最小，。建设用地布局整体上为五个卫星城镇半围绕中心城市呈扇型面状分布[1]，绝大多数居住与公共设施新建项目分布在老城区、经济技术开发区及其毗邻地区，产业聚集区分布着大量新增用地，主要为工业用地，工矿用地、水利、军事用地呈面状分布，交通用地为线状分布。其他用地中，滩涂面积13643.25公顷，沼泽面积67.02公顷，水域面积4518.19公顷，荒草地面积723.26公顷，盐碱地面积298.87公顷，沙地面积1104.01公顷，其他未利用面积6613.68公顷。

二、土地利用存在的问题

1、建设用地增速快，用地效率低

近些年来，城市用地扩张速度年递增达到 12.46%，相比之下，城区人口增长速度相对缓慢，年均增长仅有 1.18%。城市框架的快速扩张造成建设用地的快速增加，而产业结构未同步升级，产业结构层次低，不能提供较多的工作和就业机会，所以造成城市面积扩张而城区人口增长缓慢的局面。城区人口增长缓慢又导致新增建设用地的闲置浪费，用地效率低。

2、城市居住用地结构不合理

从开封市建成区用地现状总体构成来看，旧城区居住用地多以“民房”为主，高密度低容积率是旧城区居住用地的典型利用现状，缺少现代化住宅。新城区的现代化居民区仍处在快速发展阶段，但由于新城区基础设施建设相对滞后且房屋价位较高，致使居民或因主观上不愿意外迁或因低收入难以承受，所以造成新老城区同时分布大量居住用地，但居民整体居住水平不高的尴尬局面。

3、农村居民点人均指标偏高，整理难度较大

2009年统计年鉴数据显示，2009年开封市农村居民点人均农村居民点用地面积高达185平方米，部分乡镇的人均农村居民点甚至超过200平方米。按照《村镇规划标准》要求，开封市现状村镇人均建设用地归属于第五级，规划村镇人均建设用地面积最大不能超过150平方米。如能将人均农村居民点用地控制在150平方米，则现有农村居民点可挖潜近4000公顷土地。但实际迁村腾地的理论潜力转化为现实潜力的难度很大。以上轮规划实施情况为例[2]，按照人均建设用地标准，规划1997-2010年开封市农村居民点可净减少184.09公顷，但实际农村居民点不减反增，1996-2005年净增农村居民点436.73公顷。

三、开封市土地利用对策建议

1、合理严格控制城市建设用地，促进土地集约用地[4]。加强城市建设规模控制，严格用地标准，鼓励和引导闲置土地、空闲地、废弃地以及地下空间的开发利用。同时，进一步深化土地有偿使用制度改革，规范土地出让行为，完善建设用地收购储备制度，提高城市土地供应政府调控能力和水平，避免盲目投资、过度超前和低水平重复建设等浪费土地资源现象。

2、加快新农村建设。新农村建设的重要内容，是通过村庄归并与整治、生产生活基础设施改造、农田水利设施配套、生态环境改善等，全面缩小城乡差距，促进城乡融合。2010年河南省新农村建设投入资金将达到55亿元，覆盖全省大概30%的镇和村，开封市可以因势利导，借助政策优势和区位，多方筹资，加快新农村建设步伐，充分挖掘农村居民点的增地潜力。

3、促进农地流转，加大农地改造力度[3]。开封市应积极推进农地内部流转，稳定和完善农村基本经营制度，在依法自愿有偿的基础上稳步推进土地承包经营权流转，促进农地适度规模集中，增加中低产田改造投入，提高农业生产效率。

4、严格土地用途管制，建立基本农田补偿机制。土地用途管制是国家为保证土地资源的合理利用以及经济、社会的发展和环境的协调，通过编制土地利用总体规划，划定土地用途区域，确定土地使用限制条件，使土地的所有者、使用者严格按照国家确定的用途利用土地[5]，避免土地利用“外部不经济”现象的发生。

四、结语

开封的各方面发展都离不开土地，开封市要发展，没有土地这项基本的依托是难以实现的。因此，调查清楚开封市土地利用现状，找出本市土地利用存在的问题，能为开封市未来制定各项发展规划提供基本的根据，是开封市借中原经济区建设和中原城市群建设的契机，实现经济社会迅速发展的重要的基础工作。（作者单位：郑州大学）

参考文献

[1]管相荣，秦耀辰.开封市城市土地利用时空演化分析[J].许昌学院学报，2005，24（2）：134-138.

[2]开封市人民政府.开封市土地利用总体规划（2006-2020

[3]张占录，张正峰.土地利用规划学[M].北京：中国人民大学大学出版社，2006：105-118.

[4]何昌华.土地利用现状调查中的若干技术问题[J].科技资讯，2009，09（2）：122.

[5]李晓伟，吴荣涛，孟庆香等.郑汴一体化背景下城市土地集约节约利用研究[J].2008，36（15）：6450-6451.